I OSK 1445/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 397/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 397/16 odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Do wydania postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1154m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest przesłanek potwierdzających przejście na własność [...] wskazanej nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 99 ze zm.). Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), odrzucił skargę Miasta [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Prezydent [...] działał jako organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji Prezydent nie był stroną postępowania administracyjnego ani nie przysługiwała mu legitymacja do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że Prezydent orzekał w niniejszej sprawie, wykonując zadania starosty. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13: jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. Stanowisko o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został również wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. w uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że aktualna pozostaje teza, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Z tych względów zdaniem WSA w Warszawie nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może mieć on zatem szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Wobec tego nie można zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] nie posiadało interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi; 2. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta [...], jako organ wykonawczy gminy był organem administracji publicznej wydającym decyzję w postępowaniu w pierwszej instancji; 3. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie wniesienie skargi przez Miasto [...] jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi przez Sąd, jako niedopuszczalnej; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez powołanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. w szczególności uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, którą nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na ograniczenie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego do zagadnienia prawnego powstałego na gruncie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że decyzję w pierwszej instancji odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydawał Prezydent Miasta [...] , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono: 1) o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz 3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że legitymacja do wniesienia skargi oparta o kryterium interesu prawnego odnosi się do tych osób i instytucji, które na podstawie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wykażą związek między chronionym przez te przepisy interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie, w razie wydawania przez organ administracji, decyzji ustalającej odszkodowanie za grunty zajęte pod drogę, odszkodowanie wypłacane byłoby przez Prezydenta [...] działającego jako organ wykonawczy gminy Miasta [...], zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do tego przepisu do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Z akt sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana w dniu [...] grudnia 1996 r. Podział nieruchomości w omawianych sprawach został dokonany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 5 tejże ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic, z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne bądź prawomocne za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie za grunty wydzielone pod budowę ulic ustalało się w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, podstawę dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stanowi art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 3 tejże ustawy, za działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że odszkodowanie w niniejszej sprawie, w razie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, wypłacane byłoby przez Prezydenta [...] działającego jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stwarza legitymację skargową po stronie gminy Miasta [...]. Działając w tym charakterze skargę złożyło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta. Z kolei organem wydającym decyzję w pierwszej instancji był Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prezydent miasta na prawach powiatu pełni funkcję starosty i wykonuje kompetencje z zakresu administracji rządowej. Między innymi, zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. W myśl art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Miasto [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent [...] występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. Istotne jest przy tym, że decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania wydawana była przez Prezydenta [...] wykonującego zadania starosty. W ocenie skarżącego, Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż skarga na decyzję Wojewody została wniesiona przez Prezydenta Miasta [...] działającego w imieniu Miasta [...], działającego jako organ wykonawczy gminy. W świetle powyższego błędne jest rozumowanie Sądu, iż Prezydent Miasta [...] działający jako organ gminy, wydawał decyzję w pierwszej instancji i tym samym występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi przez Sąd. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu WSA w Warszawie naruszył również przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wyrażającą pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając zagadnienie prawne w przedmiotowej uchwale ograniczył je do odpowiedzi, czy w sprawie powstałej na gruncie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powiat może występować w charakterze strony, jeżeli decyzje w pierwszej instancji wydał starosta, mimo że zapytanie prawne nie dotyczyło konkretnego trybu postępowania administracyjnego. Skoro zatem uchwała ta dotyczyła rozstrzygania na gruncie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to brak było podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu jej zastosowania do postępowań w innych trybach, w tym do postępowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( publik. ONSA 2003/4/115),. W uchwale tej przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko powyższe podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W uchwale tej wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił ponadto, iż nadal jest aktualna teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano sposób jego reprezentacji. Dlatego niezależnie od tego, który z organów powiatu jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższe oznacza, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Miasta [...] jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym WSA w Warszawie trafnie orzekł w zaskarżonym postanowieniu. W związku z powyższym zarzuty skarżącego kasacyjnie należało uznać za nieuzasadnione. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.