IV SA/Wa 487/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...], którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa przez Wojewódzki Urząd Ziemski deklaracji z dnia [...] stycznia 1946 r. nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskiej pn. D., pow. s., stanowiącej byłą własność A. O., utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z dnia 6 marca 1945 r. wynika, że majątek D. o powierzchni 342 ha, stanowiący własność A. O. (zaświadczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 2000 r- znak [...] o nabyciu przez A. O. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1905 r. dóbr D.), został przejęty na własność Skarbu Państwa i przekazany w zarząd państwowy. Przedmiotowy majątek został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W dniu 23 października 1946 r. dokonano wpisu Skarbu Państwa w dziale drugim księgi hipotecznej na mocy deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. nr [...] oraz na wniosek z dnia [...] października 1946 r. Nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, iż nieruchomość spełniająca wymogi obszarowe przechodziła bezzwłocznie z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r., bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Państwa. Nieruchomość taka była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Organ ponadto wskazał, iż w samym dekrecie jak i przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Państwa nieruchomości ziemskich od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa nieruchomości ziemskich z mocy prawa. Zaistnienie skutków prawnych w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zaświadczenia sporządzane przez urząd ziemski, stwierdzające przejęcie na własność Państwa nieruchomości, a będące podstawą do wpisu w księgach wieczystych na rzecz Skarbu Państwa własności tej nieruchomości nie były decyzjami administracyjnymi. Miały one jednak znaczenie jako urzędowe poświadczenie faktu, że majątek został objęty zarządem państwowym. W ocenie Ministra deklaracja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. nie jest decyzją administracyjną, ma jedynie formę zaświadczenia, a zatem nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a., dotyczące wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest więc w niniejszej sprawie przedmiotowego elementu stosunku administracyjnego, tj. aktu administracyjnego, o którego wzruszenie strona wnosi. W związku z tym uznano, iż postępowanie, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. L., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 2 ust. 1 lit e. dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 6 września 1944 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (zwanego dalej jako Rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że deklaracja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. ma formę zaświadczenia stwierdzającego przejęcie majątku D. na rzez Państwa, w sytuacji, w której stanowi ona decyzję określoną w § 5 Rozporządzenia, - art. 2 ust. 1 lit e. dekretu o reformie rolnej w zw. z § 12 Rozporządzenia i art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej z dnia 8 sierpnia 1946 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 233; zwany dalej jako Dekret o wpisaniu) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że deklaracja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946 r. jest zaświadczeniem będącym podstawą wpisu w księdze wieczystej, w sytuacji w której deklaracja ta jako decyzja administracyjna nie stanowi zaświadczenia określonego w § 12 Rozporządzenia i art. 1 ust. 1 Dekretu o wpisaniu. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania z uwagi na rzekome domaganie się przez skarżącego stwierdzenia nieważności urzędowego poświadczenia faktu, w sytuacji, w której skarżący domagał się stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, - art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, pomimo braku całokształtu materiału dowodowego, za udowodnioną okoliczność posiadania przez przedmiotową deklarację charakteru zaświadczenia, - art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu w niniejszym postępowaniu deklaracji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1946, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 i 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z uwagi na domaganie się przez skarżącego stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej, zachodziła konieczność uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. i orzeczenia co do istoty sprawy, a nie bezpodstawnego umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek P. L. o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy autorem zarówno decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K. P. . Należy mieć na uwadze, iż uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] maja 2010 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu- K. P. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia2011 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autorem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest zatem działający z upoważnienia Ministra pracownik nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyżej wskazana wada zaskarżonej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny, iż postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa przez Wojewódzki Urząd Ziemski deklaracji z dnia [...] stycznia 1946 r. nr [...] dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskiej pn. D., stanowiącej byłą własność A.O., było bezprzedmiotowe. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.