IV SA/Wa 493/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] września 2014 r., o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "Zasobem", dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej między innymi ustalenia granic nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. J., stanowiącej działkę ew. nr [...]. Odwołanie wnosił p. R. K., uprawniony geodeta (uprawnienia nr [...], zakres [...]), zwany dalej "Geodetą". Uzasadniając decyzję organ wskazał: - 19 maja 2014 r. zgłoszono do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. pracę prawną, dotyczącą działki ew. nr [...]; osobą działającą w imieniu podmiotu wykonawcy prac (firmy: K.) był Geodeta, - w warunkach technicznych, załączonych do zgłoszenia, Ośrodek Dokumentacji wskazał do wykorzystania opracowania nr KERG : - [...], dotyczące modernizacji ewidencji gruntów w zakresie osnowy do założenia ewidencji; - [...], dotyczące działki ew. nr [...]; - [...], dotyczące działki ew. nr [...], - Geodeta, pismem z 11 czerwca 2014 r., zawiadomił zainteresowane strony o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków; jako podstawę prawną podał "...art. 38 ust. 1 z dnia 29,11.2013 r. Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. 2013 poz. 1551) jak wynika z treści protokołu ustalenia przebiegu granic działek z 14 lipca 2014 r., Geodeta ustalił granicę działki ew. nr [...] z działkami numerach: - [...] - według modernizacji oraz ostatniego spokojnego stanu posiadania, - [...] - według ostatniego spokojnego stanu posiadania, - [...] - według zgodnego oświadczenia stron oraz ostatniego spokojnego stanu posiadania, - [...] - według zgodnego oświadczenia stron oraz ostatniego spokojnego stanu posiadania. - w sprawozdaniu technicznym wykonawca prac geodezyjnych w analizie materiałów wskazał, że w opracowaniu nr [...], dotyczącym wznowienia granic działki ew. nr [...] "wyliczone w przedmiotowym opracowaniu granice nie pokrywają się ze stanem spokojnego posiadania na gruncie"-, ponadto wskazał, że w opracowaniu nr [...], dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków "granice modernizacyjne nie pokrywają się ze spokojnym stanem posiadania na gruncie - organ I instancji 2 września 2014 r. dokonał weryfikacji opracowania geodezyjnego, co zostało utrwalone w protokole; wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych był pozytywny zaś weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa, obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), oraz opracowywania wyników tych pomiarów był negatywny; jako naruszony przepis prawa wskazano rozporządzenie z 2013 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez przyjęcie niewłaściwego trybu "...wykonania pracy ze wzglądu na fakt, że w zasobie geodezyjnym znajduje się dokumentacja wyznaczająca przebieg granic (KERG [...]), a wykonawca nie wykazał jej sprzeczności z innymi opracowaniami geodezyjnymi zawartymi w zasobie PODGiK w M. ponadto wystąpił spór graniczny.", - Geodeta pismem z 9 września 2014 r. zgłosił zastrzeżenia do weryfikacji wykonanej przez organ służby geodezyjne i kartograficznej; organ I. instancji, wydając decyzję, nie uwzględnił stanowiska wykonawcy pracy geodezyjnej, zgodnie z § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38, poz. 454 ze zm.), jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic; w przedmiotowej sprawie organ I. instancji, w warunkach technicznych załączonych do zgłoszenia pracy geodezyjnej, wskazał Geodecie materiały zgromadzone w Zasobie; Geodeta w swoim opracowaniu geodezyjnym nie wykazał aby materiały wskazane przez organ były niewiarygodne; samo stwierdzenie, że granice wyliczone w opracowaniu nr [...] i granice modernizacyjne - opracowanie nr [...] - nie pokrywają się ze spokojnym stanem posiadania na gruncie, nie świadczy, że są niewiarygodne, - w związku z powyższym ustalenie przez Geodetę przebiegu granic działek dla celów ewidencji gruntów i budynków w trybie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jak to wynika z treści zawiadomienia z [...] czerwca 20104 r.) - przyjęcie granic według oświadczenia stron oraz ostatniego spokojnego stanu posiadania - było niezasadne; jeżeli istnieją w Zasobie dokumenty, pozwalające na. określenie pierwotnego położenia punktów granicznych, określających przebieg granicy, właściwym trybem jest wznowienie - na podstawie art. 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, - za niezasadny uznano zarzut odwołania, dotyczący błędnego stwierdzenia o "wystąpieniu sporu granicznego", przez organ I. instancji; właściciel działki nr [...] w piśmie z 30 lipca 2014 r., zgłosił swój sprzeciw, co do ustalenia granicy przez Geodetę, uznając jednocześnie granicę wyznaczoną przez firmę "L." w S. w roku 2000, Starosta [...] w warunkach technicznych załączonych do zgłoszenia pracy geodezyjnej wskazał, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] była prowadzona bez ustalania granic; zarzut że "...przeprowadzona modernizacja egib wsi [...] nie dotyczyła granic nieruchomości' jest niezasadny. W skardze, sformułowano następujące zarzuty: - organ precyzyjnie nie ustalił stanu faktycznego sprawy - nie odniesiono się do szkicu podstawowego (karta 11 opracowania) oraz szkicu polowego pomiaru linii pomiarowych (karta 12); jednoznacznie została tam wykazana niezgodność opracowania nr [...] z danymi operatu założenia ewidencji gruntów wsi [...] (nr [...]), w szczególności w kwestii linii pomiarowej [...] - wykazanego położenia tych punktów w oparciu o współrzędne z tzw. "przeliczeń masowych", które to współrzędne odbiegają od usytuowania punktów, wykazanego poprzez szkice polowe z operatu założenia ewidencji gruntów wsi [...] o ok. 2,5 m.; przy tym operat założenia ewidencji gruntów to podstawowe opracowanie geodezyjne i kartograficzne, dotyczące granic ewidencyjnych przedmiotowych nieruchomości, - w kwestionowanym przez organ opracowaniu jasno wykazano niezgodność pomiędzy operatem założenia ewidencji gruntów, a późniejszym opracowaniem jednostkowym (nr [...]); przyjęcie przez wykonawcę opracowania nr [...] współrzędnych punktów pomiarowych nr [...] i [...] bezpośrednio z tzw. "przeliczeń masowych" było błędem; przesunęło bowiem granicę pomiędzy działkami ew. nr [...], a [...] o około 2,5 m. w głąb, tej o nr [...]; organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do tak postawionego problemu, stwierdzając jedynie, że spokojny stan posiadania na gruncie nie jest wyznacznikiem wiarygodności granic dla prac geodezyjnych i kartograficznych; nie odniósł się natomiast do empirycznego dowodu, jakim było wyniesienie na gruncie wskazanych punktów pomiarowych (nr [...] i [...]) i stwierdzenia w ten sposób ich błędnego usytuowania w stosunku do obrazujących je szkiców polowych z założenia ewidencji gruntów wsi [...], - wobec treści § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zastosowana przez Skarżącego procedura ustalenia przebiegu granic była właściwa i konieczna, aby przywrócić w obowiązującym operacie ewidencyjnym granicę, która nota bene nie zmieniła swojego fizycznego przebiegu na gruncie od czasu założenia ewidencji gruntów wsi [...], - błędną jest ocena, jakoby w zaistniałej sytuacji należało zastosować art 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; zgodnie z tym przepisem można wznowić znaki graniczne ustalone uprzednio, a znaki graniczne ustala się jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym (rozdział 6 wskazanej ustawy) oraz w trakcie procedury ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencji gruntów i budynków (§ 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków); żadna z powyższych procedur - do czasu wykonania operatu przez Geodetę - nie została przeprowadzona; w związku z tym nie było możliwe wznowienie znaków granicznych, - problematyczne wydaje się również nawiązanie do art. 39 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ponieważ w operacie ewidencji gruntów i budynków jest ujawnionych jednocześnie kilka różnych granic: granice ujawnione przy założeniu ewidencji - opracowanie nr [...], granice ujawnione w wyniku opracowania nr [...], - granice ujawnione w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji nr [...]. dokonano nadinterpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; przyjęto jakoby spór graniczny łączył się z brakiem możliwości przeprowadzenia procedury ustalenia przebiegu granic dla celów ewidencji; natomiast ust. 8 w § 39 wskazanego rozporządzenia jasno wskazuje, że spór graniczny przy ustalaniu przebiegu granic dla celów ewidencji jest możliwy i nie przeszkadza w zakończeniu tejże procedury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Na rozprawie (k. 34-35) Pełnomocnik organu wywodził, że w istocie w danej sprawie występuje spór co do przebiegu granicy. W związku z tym należałoby przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. Jego zdaniem opracowania geodezyjne, które nie stanowią automatycznie podstawy zmiany danych ewidencyjnych, przyjmuje się do Zasobu pod mianem "operat do celów prawnych". Z przedmiotowego opracowania wynikało, że w istocie różnymi współrzędnymi oznaczano te same punkty graniczne, jednak nie da się ustalić, które z nich są prawidłowe. Na danym etapie organ nie ustalał czyich działek dotyczy dane opracowanie, na czyje zlecenie było ono robione. Interes prawny w sprawie ma geodeta, zgłaszający prace. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenia stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 §1, art 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), co wiązało się częściowo z wadliwą wykładnią przepisów prawa materialnego, regulujących zasady funkcjonowania ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na termin orzekania i brak stosownych odmiennych przepisów intertemporalnych, znajdowały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 21014 r., poz. 897), zwaną dalej "nowelą z 2014 roku". W świetle przyjętych przez prawodawcę rozwiązań, trzeba wyróżnić dwa etapy, gdy możliwe jest procedowanie w trybie administracyjnym w przedmiocie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej, podlegającej zgłoszeniu a następnie przyjęciu do Zasobu, w myśl art. 12 ust. 1 i 12a ust 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do rodzajów takiej dokumentacji należy także ta, której celem lub tylko zakładanym wynikiem jest: wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych (art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy). W pierwszym etapie opracowanie jest weryfikowane pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, pod katem możliwości przyjęcia do Zasobu, w szczególności dotyczącymi: - wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; - kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 ustawy). Wskazówki zawarte w pkt 1 i 2 art. 12b ust. 1 pozwalają odkodować, że wolą prawodawcy było aby etap kontroli formalnej dotyczył w istocie oceny profesjonalizmu i poprawności wykonanych opracowań. Należy wnosić z wnioskowania a contrario, że etap ów nie może natomiast dotyczyć meritum, a więc ewentualnej przydatności danego opracowania do celu, w jakim zostało ono sporządzone. O ile powstanie spór pomiędzy wykonawcą pracy a organem, co do prawidłowości opracowania w zakresie samej jego poprawności (procedura zakreślona w art. 12b ust. 3, 6 i 7 ustawy) organ w drodze decyzji administracyjnej odmawia jego przyjęcia do Zasobu (art. 12b ust. 8). Jak wynika z treści dalszych regulacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne samo przyjęcie danego opracowania do Zasobu, jako wykonanego poprawnie, oraz opatrzenie klauzulami urzędowymi (w myśl art. 12b ust. 5 ustawy) nie przesądza o ujawnieniu zawartych w nich danych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialnotechnicznej. Może to mieć miejsce jedynie w specyficznej sytuacji - tylko wtedy gdy jest następstwem odnośnego wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego a wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców, co wynika jednoznacznie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ustawy. W pozostałych przypadkach kwestia czy sporządzona dokumentacja może być podstawa wprowadzenia zmiany w ewidencji, z punktu widzenia uwarunkowań prawnych i faktycznych, jest dokonywana w toku postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 24b ust. 2b li. h). Jak należy wnosić w toku ponownego postępowania nie podlega ocenie kwestia prawidłowości sporządzenia przyjętej do Zasobu dokumentacji lecz stosowne uwarunkowania faktyczne i formalne sprawy - np. czy wprowadzenie w ewidencji zmiany na podstawie konkretnego opracowania jest zasadne, w tym - dopuszczalne. Za wskazanym rozumieniem przyjętych obecnie rozwiązań przemawia w szczególności wzgląd na zasadę, że w dwu postępowaniach przedmiotem orzekania nie mogą być te same kwestie (zasada powagi rzeczy osądzonej). Skoro prawodawca przewidział zasadę orzekania o wprowadzaniu zmian w ewidencji poprzez wydanie decyzji administracyjnej (wyjątki stanowią przypadki, gdy sprawa jest bezsporna) to nie sposób uznać, że w pierwotnym postępowaniu (w przedmiocie przyjęcia do Zasobu) mogą podlegać ocenie kwestie, czy dana dokumentacja będzie mogła stanowić podstawę dokonania konkretnych zmian, oraz odwrotnie - w ponownym postępowaniu - czy dokumentacja została sporządzona prawidłowo. Stąd użyte w art. 12b ust. 1 zd. wstępne ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne sformułowanie zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii należy wykładać jedynie przez pryzmat kwestii zachowania stosownych standardów i staranności przy sporządzaniu opracowania i - ewentualnie - wymagań szczególnych, dotyczących danego rodzaju dokumentacji - o czym szerzej poniżej. Za przejętym sposobem podziału kwestii prawidłowości sporządzenia opracowań pod kątem technicznym (wymagania dla włączenia do Zasobu) oraz ich przydatności dla zakładanego celu (modyfikacji ewidencji gruntów i budynków) przemawia dodatkowo wzgląd na ocenę interesów osób, dla których wynikają określone skutki z danego postępowania w sferze ich praw i obowiązków w powiązaniu z zapewnieniem im możliwości udziału w sprawie. Trafnie w ocenie Sądu przyjął organ administracji, że w postępowaniu w przedmiocie przyjęcia dokumentacji do Zasobu interes prawny ma z pewnością geodeta. Wadliwie sporządzone opracowanie, co potwierdza ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy jego przyjęcia do Zasobu, może stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej geodety, wobec treści art. 46 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wynik postępowania w przedmiocie przyjęcia opracowania może mieć więc bezpośredni wpływ na sferę jego chronionych ustawą praw i obowiązków (źródło interesu prawnego w myśl art. 28 K.p.a.). Jak wskazano, wstępna ocena czy opracowanie sporządzono poprawnie z punktu widzenia technicznego, nie musi rzutować z kolei na interesy osób władających lub mających tytuł prawny do nieruchomości, których ono dotyczy, skoro kwestia czy może być ono podstawą dokonania zmian będzie opatrywana odrębnie. Nie wyklucza to wprawdzie możliwości uczestniczenia tych osób w danym postępowaniu jednak to, czy w rozpatrywanym przypadku doszło do pominięcia stron postępowania, gdy chodzi o zapewnieniu w nim udziału, wykracza poza grancie sprawy. Sąd nie mógłby bowiem ewentualnej wadliwości w tym zakresie uwzględnić z urzędu (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 990/10 1934/10, 1882/10, 557/11, 988/11, I OSK 356/11, 1239/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei w postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków kluczowe znacznie na udział jego stron - osób, których sytuacja prawna, gdy chodzi o informacje zawarte w ewidencji, miałaby ulec zmianie. W światłe powyższych uwag należy stwierdzić, że w ukształtowanym obecnie stanie prawnym nie można wykluczyć sytuacji, gdy określone opracowanie geodezyjne zostanie przyjęte do Zasobu, jako porządzone prawidłowo - w myśl zasad sztuki odzwierciadla określone informacje z zakresu geodezji - lecz nie będzie stanowić podstawy do ujawnienia zmian. Sytuacja taka mogła mieć miejsce nota bene także przed nowelą 2014, lecz w węższym zakresie. Mianowicie, szereg rodzajów opracowań było sporządzanych dla celu odrębnych postępowań administracyjnych i sądowych. Były one przyjmowane do Zasobu (opatrywane także stosownymi pieczęciami) lecz ich ujawnienie było uwarunkowane wydaniem stosownych decyzji czy wyroków w sprawach odrębnych. Stąd konstatacja, że także w stanie prawnym do czasu nowelizacji ogólna zasada, wyrażona w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie była rozumiana jako potrzebą automatycznego wprowadzania wszelkich zmian uwidocznionych w przyjmowanej do Zasobów dokumentacji. Z kolei tym bardziej po nowelizacji nie sposób przyjąć, aby akt niższego rzędu statuować mógł zasadę automatycznego wprowadzania zmian w razie przyjęcia opracowania geodezyjnego do Zasobów, gdy prawodawca wprost - na poziomie ustawy - określił dwustopniowy tryb oceny możliwości dokonywania zmian na tej podstawie. Wobec tak ukształtowanych uwarunkowań formalnych, trzeba wskazać, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie istotnym dla meritum rozstrzygnięcia a każdym razie nie dał temu wyrazu w treści uzasadnienia skarżonego aktu. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji o odmowie przyjęcia opracowania do Zasobu organ administracji wskazywał, że nie może być ono przydatne dla celów w jakim zostało sporządzone (korekta przebiegu granicy w ewidencji gruntów i budynków), wskazując tryb w jakim sprawa tego rodzaju może być - zdaniem organu - załatwiona oraz podnosząc mylne uznanie, jakoby nie było sporu o przebieg granicy. W uzasadnieniu decyzji przywołało jako procedurę właściwą w danym przypadku wznowienie znaków granicznych (co podważano w skardze), zaś na rozprawie - rozgraniczanie nieruchomości. W istocie jednak kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena, czy stosowne opracowanie geodezyjne sporządzono prawidłowo, zachowując stosowne standardy i czy odzwierciedla ono właściwie objęte nim informacje. Zdaniem skarżącego, przebieg granicy w poszczególnych opracowaniach znajdujących się dotąd w Zasobie oraz na gruncie - gdzie przebiega ona jakoby niezmiennie - jest zróżnicowany, co odzwierciedlono i udokumentowano - jak wywodzi strona - w danym opracowaniu (chodzi o pkt nr [...] i [...]). Rolą organu administracji było sprawdzanie czy dane opracowanie zostało sporządzone rzetelnie - odzwierciedla różnice zawarte w dotychczasowych opracowaniach oraz, dokumentowanymi pomiarami w terenie, rzeczywiste położenie punktów granicznych. W tym zakresie brak z kolei jakichkolwiek konkretnych zarzutów do opracowania w treści uzasadnienia skarżonego aktu. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podnoszonej kwestii, że dla ustalenia rzeczywistego położenia punktów granicznych, należałoby poddać ocenie dokumentację, sporządzoną na etapie zakładania ewidencji (nr [...]). Stwierdził natomiast, że dane uwidocznione w opracowaniu geodety nie mogą stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w kontekście przebiegu granicy, co - jak wskazano wcześniej - wykracza poza grancie niniejszej sprawy. Odnotować wypada, że nie można wykluczyć przypadków, gdy przesłanką odmowy przyjęcia opracowania do Zasobu będzie naruszenie określonych wymagań formalnych, w tym, gdy dla opracowań o sprecyzowanych normatywnie nazwach własnych, zastrzeżonych z mocy prawa, jako realizowane wyłącznie dla wskazanych celów, zakreślono z mocy regulacji szczególnych konkretne wymagania, co do ich zawartość czy też trybu sporządzania (udział stron w czynnościach na gruncie itp.). Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do opracowań dla celów ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, mających służyć aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zostały one zakreślone w § 39 ust. 1-3, 5-8, w zw. z art. 45 § 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał, jakie w jego ocenie opracowanie o skonkretyzowanej nazwie było sporządzone, a więc które wymagania mają do niego zastosowanie i - wobec tego - jakim nie sprostano. W uzasadnieniu decyzji posłużono się określeniem - zgłoszono pracowanie prawne, zauważając jedynie, że Geodeta wezwał strony do czynności na gruncie w celu ustalenia przebiegu granic działek. Powyższe nieprawidłowości, co do treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia, wykluczają możliwość uznania przez Sąd, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona. Stąd orzeczenie w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji odmownej organu I. instancji należy uznać za przedwczesne. Jak wskazano, poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zagadnienie, jaki tryb należałoby zachować dla ewentualnego zmodyfikowania błędnych danych, co do przebiegu granicy, jak i to czy opracowanie, którego przyjęcia do Zasobu odmówiono, mogłoby stanowić podstawę zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Rzecz sprowadza się do tego, czy prawidłowo odzwierciedlono w nim informacje, które ono obejmuje oraz - o ile zostało ono przedłożone, jako dokument o nazwie własnej, dla którego przepisy szczególne przewidują szczególne wymagania - czy zostały one spełnione. Rozstrzygniecie w przedmiocie czy w sprawie zachodzą przesłanki dla ustalenia przebiegu granicy w myśl § 37 ust. 1 w zw. z § 45 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez pomiary geodezyjne w terenie, tzn. czy np. zawarte w dokumentacji, o której mowa w § 36 rozporządzenia dane nie są wiarygodne, wykracza poza granice sprawy w kwestii prawidłowości sporządzenia danego opracowania. Dotyczy to problematyki, czy dane opracowanie - dokumentujące określone różnice (gdy już zweryfikowano prawidłowość danych przyjmując do Zasobu) - może być podstawą zmian, wobec wszelkich uwarunkowań, co do przesłanek materialnych dokonywania modyfikacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku właściwego wyjaśnienia istoty danej sprawy, w kontekście wskazanych, kluczowych jej uwarunkowań, naruszanie wskazanych na wstępie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może z kolei zastąpić organu administracji w rozpatrzeniu danej sprawy, co do meritum, gdyż uchybiałoby to zasadzie wyłącznie kontroli legalności działania organów administracji - tak: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lite ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także czy - mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie odmowy przyjęcia pracy geodezyjnej - w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a.