IV SA/Wa 495/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność paragrafu 2 ustęp 1 punkt 11 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza realizację ciągów spacerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń sportu, rekreacji i wypoczynku na terenie istniejących lasów położonych w obszarach: [...], [...], [...]. Uchwałą z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Rada Gminy S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Z. w gminie S. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...] podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", poprzez sporządzenie planu miejscowego w sposób niezgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu; 2) naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewydzielenie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu; 3) naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych bez zgody organu właściwego. Zdaniem Wojewody uchwała narusza art. 14 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że Integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego (...) zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Granica obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest częściowo niezgodna z granicą terenu określoną w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. – fragment wsi Z. Niezgodność ta dotyczy fragmentu obszaru oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do uchwały w sprawie planu symbolem 35.16 Mnu. Granice obszaru objętego projektem planu wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu wiążą organy gminy w procedurze sporządzenia i uchwalenia tego planu. Stąd uchwalony plan nie może regulować obszaru wykraczającego poza terytorium ustalone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie właściwości organu gminy. Zmiana granic planu wymaga zmiany uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu. Opisywanym działaniem gmina wprowadziła w błąd tych mieszkańców, którzy nie byli świadomi, że ich nieruchomości na etapie uchwalenia planu zostaną do niego włączone wbrew granicom określonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, przez co zostali pozbawieni możliwości obrony swoich interesów m.in. na etapie zgłaszania uwag do projektu planu. Uchwała, zdaniem Wojewody, narusza także art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (...) powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dla terenów oznaczonych symbolami 35.14 Mnu, 35.15 Mnu i 35.16 Mnu plan przewiduje równocześnie dwa różne sposoby ich zagospodarowania (przeznaczenie do realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej (§ 2 ust. 1 uchwały), a w odniesieniu do występujących tam terenów leśnych, stanowi: Ustala się, że obszary oznaczone na rysunku planu będącym załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały symbolami 35.11 Mnu -35.16 Mnu, przeznaczone są do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej (...), a także zabudowy usługowej (...) przy zachowaniu następujących zasad i warunków ich zagospodarowania (m.in.) lasy istniejące w obszarach 35.14 MNu - 35.16 Mnu przeznacza się do zachowania z dopuszczeniem realizacji ciągów spacerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń sportu, rekreacji i wypoczynku nie powodującej konieczności wycinki istniejącego drzewostanu leśnego (§ 2 ust. 1 pkt 11 uchwały) bez wydzielenia ich linią rozgraniczającą wbrew dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Takie ukształtowanie przepisów planu stwarza sytuację, w której z zapisów tekstu oraz rysunku planu nie wynika w sposób czytelny i jednoznaczny, na których terenach zabudowa mieszkaniowa jest możliwa, a na których, z powodu występowania terenów leśnych, niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny interpretując pojęcie "zasad sporządzania planu", których naruszenie, choćby niemające charakteru istotnego, skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały (Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254), zaliczył do nich m.in. naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jako określającego przedmiot planu miejscowego, a także ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury regulujące standardy dokumentacji planistycznej (wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08). Sam plan nie jest spójny. Podstawę do takiej konstatacji stanowią przytoczone powyżej rozbieżności w obrębie § 2 ust. 1 uchwały, którym Rada Gminy z jednej strony ustala przeznaczenie pod zabudowę i usługi, a z drugiej nakazuje zachowanie istniejącego drzewostanu dopuszczając określone rodzaje urządzeń. Cytowana regulacja jest nie do pogodzenia również z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku i o lasach (Dz. U. 2005 Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Na obszarze objętym planem znajdują się grunty leśne, o których mowa w art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia tych gruntów, dokonywana w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga uzyskania zgody organu właściwego, którym jest: w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – minister właściwy do spraw środowiska lub upoważniona przez niego osoba (pkt 2 ustawy), a pozostałych gruntów leśnych – marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5 ustawy). Przeznaczenie ustalone dla tych gruntów w planie (budowa ciągów spacerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń sportu, wypoczynku i rekreacji) nie odpowiada przewidzianym w art. 3 ustawy o lasach, ani w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dopuszczalnym kategoriom użytkowania gruntów leśnych (produkcji leśnej lub związanej z gospodarką leśną). Analiza przedstawionego stanu faktycznego i przytoczonych przepisów prowadzi, zdaniem Wojewody, do konkluzji, iż gmina powinna była uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia w planie tych gruntów, czego jak wynika z przekazanej organowi nadzoru dokumentacji, nie dokonała. Na podobną ocenę zasługuje ustalenie, na terenach o symbolach 35.14 Mnu, 35.15 Mnu i 35.16 Mnu, na których występują tereny leśne, przebiegu dróg publicznych, dojazdowych o symbolu 35.8 KDd i 35.10 KDd. Dla terenów tych nie uzyskano zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne. Przedstawione zagadnienie było już przedmiotem rozważań NSA, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 1543/08, w analogicznym stanie faktycznym, uznał, że katalog przesłanek wymienionych w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiującym grunty rolne i grunty leśne ma charakter enumeratywny, więc zmiana przeznaczenia gruntu rolnego czy leśnego na inny cel musi być poprzedzona uzyskaniem zgody organu właściwego (podobnie NSA wyrok z 7 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 1379/07), a ponadto wyjaśnił, iż kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego, choć są szerokie, to jednak "władztwo planistyczne gminy nie może naruszać kompetencji właściwych organów państwa, przyznanych przepisami prawa". Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody, uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że minimalna niezgodność kształtu objętego planem obszaru na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu wynikła z konieczności zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta niewielka korekta umożliwiła uzyskanie w obrębie obszaru 35.16 MNu dwóch prostokątnych działek zamiast jednej trójkątnej, przy równoczesnej ochronie istniejącego w tym obszarze lasu, jako wartości nadrzędnej. Zmiana była również podyktowana potrzebą sporządzenia planu w rozsądnym terminie i nie mogła być poprzedzona uchwałą o zmianie uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu. Nadto prowadziłoby to do niezgodności ze studium. Minimalna niezgodność mieści się w granicach dopuszczalnego błędu przy porównywaniu różnych skal dokumentów mapowych – rysunku planu sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 1000 z załącznikiem do uchwały o przystąpieniu sporządzonym na mapie ewidencji gruntów w skali 1 : 5000. Zdaniem Rady Gminy jest oczywistym, że przy takiej istotnej różnicy rodzaju i skal użytych map należy liczyć się z możliwością różnej interpretacji stopnia zgodności obydwu dokumentów. Ustawodawca sytuację taką przewidział i uznał za dopuszczalną, gdyż w art. 14 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił rodzaju ani tym bardziej skali załącznika graficznego, (który nawet nie musi być mapą ) pokazującego obszar objęty projektem planu, a w art. 16 ust. 1 tejże ustawy bardzo dokładnie określił, że rysunek planu sporządza się na mapie sytuacyjno – wysokokościowej, precyzując źródło pochodzenia, a nawet skalę tej mapy. Zatem dopiero wówczas, gdy organ sporządzający plan dysponuje mapą sytuacyjno – wysokościową, w odpowiedniej skali jest w stanie doprecyzować przebieg granic obszaru objętego planem, uwzględniając przy tym szczegółowe elementy zagospodarowania terenu. Z kolei obowiązek poszanowania środków publicznych elementarny nakaz oszczędności wymagają, aby organ sporządzający plan kosztowną mapę sytuacyjno – wysokościową pozyskiwał dopiero po podjęciu przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Logiczną sekwencją wyżej cytowanych przepisów jest zatem konkluzja, że niewielkie precyzowanie granic obszaru objętego planem jest dopuszczalne na etapie sporządzania rysunku planu. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. oraz art. 28 ust. 1 u. p. z. p. oraz art. 7 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zdaniem Rady Gminy, przede wszystkim stwierdzić należy, że tereny leśne występują jedynie obszarach urbanistycznych 35.14 MNu – 35.16 MNu. Jednoznacznym zapisem § 2 .1 pkt 11 planu lasy te przeznaczono do zachowania, bez możliwości wycinki istniejącego drzewostanu. Lasów tych nie można było wyodrębnić liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, gdyż prowadziłoby to do niezgodności ustaleniami studium, w którym nie wyodrębniono tych lasów, a jednocześnie zawarto nakazy poszanowania i rozszerzania istniejących terenów leśnych. W tej sytuacji uprawnione było zastosowanie mieszanego oznaczenia obszarów 35.14 MNu – 35.16 MNu pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, ale połączoną z pełną ochroną istniejących lasów w postaci w/cyt. zapisu mu. Takie rozstrzygnięcie znajduje również oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. Akt II OSK 1278/06 z dnia 13 grudnia 2006 roku, który dopuścił możliwość ustalania mieszanego przeznaczenia terenów. Zatem jedynym uchybieniem kwestionowanego przez Skarżącego rozwiązania, jest niezastosowanie mieszanych przeznaczeń liczbowo-literowych przedmiotowych obszarów, które winny być następujące: 35.14 MNu, ZL – 35.16 MNu, ZL. To drobne uchybienie nie ma jednak wpływu na skuteczność i cel regulacji – przeznaczenie dotychczasowych terenów rolnych i częściowo leśnych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z jednoczesnym zapewnieniem pełnej ochrony drzewostanom leśnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się z podniesionym w skardze zarzutem, że uchwała z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] Rady Gminy S. dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi Z. w gminie S. jest częściowo niezgodna z uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. – fragment wsi Z.. Okoliczność ta, zdaniem Sądu nie może być jednak podstawą do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Różnica pomiędzy granicą terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a granicą terenu objętego planem jest bardzo mała. Zmiana ta sprowadza się do niewielkiej korekty, której sutkiem jest uzyskanie dwóch prostokątnych działek objętych planem zamiast jednej trójkątnej. Wymóg zgodności terenu objętego planem z terenem wskazanym w uchwale o przystąpieniu planu, zdaniem Sądu, zaliczyć należy do trybu sporządzania planu, a nie do zasad sporządzania planu. Stąd też możliwe jest dokonanie oceny czy naruszenie tego wymogu jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. W ocenie Sądu, jak to zostało już wyżej wskazane wymienione przez Wojewodę uchybienie te nie jest istotne by skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całego planu. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedsięwzięciem skomplikowanym, kosztownym i pracochłonnym. Nie można eliminować z obrotu prawnego całego miejscowego planu tylko z tego powodu, że przy jego uchwalaniu popełniono niewielkie uchybienie. Podzielić należy, zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody [...], iż treść § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] narusza art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 – tekst jednolity ze zm.). Z art. 7 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ust. 2 pkt 2 tejże ustawy wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby zaś z ust. 2 pkt 5 wynika, że w odniesieniu do pozostałych gruntów leśnych wymagane jest uzyskanie zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z treści § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały Rady Gminy S. wynika, że lasy istniejące w obszarach 35.14 MNu, 35.15 MNu i 35.16 MNu przeznacza się do zachowania z dopuszczeniem realizacji ciągów spacerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń sportu, rekreacji i wypoczynku nie powodującej konieczności wycinki istniejącego drzewostanu leśnego. Dopuszczenie możliwości realizacji na terenie lasów opisanych wyżej rodzajów inwestycji oraz rodzajów działalności, w ocenie Sądu, niewątpliwie stanowi przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne. Tymczasem Rada Gminy nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia tychże gruntów od organów administracji wymienionych w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To z kolei oznacza naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Naruszenie tego przepisu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 11 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2009 roku, Nr [...] w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza realizację ciągów spacerowych, urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń sportu, rekreacji i wypoczynku na terenie istniejących lasów położonych w obszarach: 35.14 MNu, 35.15 MNu i 35.16 MNu. Aby nie było wątpliwości odnośnie do brzmienia § 2 ust. 1 pkt 11 wymienionej wyżej uchwały po wyroku Sądu, wydanym w przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdza, iż przepis ten będzie miał następujące brzmienie: "Lasy istniejące w obszarach 35.14 MNu, 35.15 MNu i 35.16 MNu przeznacza się do zachowania." Granice tych lasów można, zdaniem Sądu, ustalić na podstawie ewidencji gruntów prowadzonej przez Gminę. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.