IV SA/Wa 495/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Gminy J. [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w W. zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez bezzasadne niewskazanie w zaskarżonej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, konieczności opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 6 ww. uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, co ze względu na brak jej publicznego ogłoszenia jako aktu prawa miejscowego prowadzi do jej nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżący podniósł, że do podstaw stwierdzenia nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podjętej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, wadliwą interpretację prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Dodatkowo podniesiono, iż powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż ma charakter abstrakcyjno-generalny i zawiera przynajmniej jedną normę postępowania i została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W konsekwencji ze względu na to, że do wejścia w życie aktu prawa miejscowego konieczne jest jego właściwe ogłoszenie – zaskarżona uchwała jest nieważna (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Rady Gminy J. w odpowiedzi na skargę powołała się na uchwałę nr [...] z [...] lutego 2019 r. w której wniesiono o uwzględnienie skargi w całości, jak również przytoczono stanowisko skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a) i orzekają w sprawie zgodności z prawem m. in. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.). Przepisy te muszą być interpretowane łącznie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga przysługuje na takie orzeczenia, co do których zostały wyczerpane środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W sytuacji wniesienia skargi przez prokuratora nie ma konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w sytuacji skargi na akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę nr [...] z [...] lutego 2019 r. Rady Gminy J. przez Prokuratora Rejonowego w W. W konsekwencji skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 147 § 1 sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza jego nieważność w całości lub części, a jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności – stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala ją odpowiednio w całości bądź w części (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego (rada gminy jest organem samorządu terytorialnego - art. 11a ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym) w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie są upoważnione do ustanawiania aktów prawa miejscowego, co znajduje dodatkowo potwierdzenie w art. 40 ust.1 pkt. 1 u.s.g. Formą prawną podejmowania aktów prawa miejscowego przez radę gminy jest uchwała (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Tak ujęty przepis nie precyzuje, czy powyższa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Do kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego konieczne jest spełnienie szeregu wymogów. W pierwszej kolejności akt normatywny rangi ustawowej musi nadawać organowi gminy kompetencję do jego wydania (art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wyraźnie taką kompetencję nadaje). Ponadto upoważnienie musi dotyczyć aktu który ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005). Akt normatywny o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to akt, który zobowiązuje adresata do określonego zachowania, nie jest adresowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (adresat jest określony cechami a nie nazwą) i akt nie wyczerpuje się po jednokrotnym zastosowaniu. Akt prawa miejscowego musi mieć charakter powszechny (dotyczyć szerokiego kręgu podmiotów) oraz chociaż jedna norma prawna o charakterze abstrakcyjno-generalnym zawarta w uchwale nie dotyczy podmiotu podporządkowanego (podmiotu pozostający w strukturze administracji publicznej). Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny można zwrócić uwagę, że uchwała ma charakter normatywny, gdyż zobowiązuje członków zespołu do diagnozowania problemów przemocy w rodzinie; podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku); inicjowania interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielania pomocy w środowisku lokalnym, inicjowania działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (§ 2 uchwały nr [...]); generalny - jest adresowana do niezindywidualizowanych adresatów - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych W J., Komisariatu Policji w J., Dyrektorów Szkół z terenu Gminy J., Zakładu Opieki Zdrowotnej z terenu Gminy J. i innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 1 ust.1 i 2 uchwały nr [...]); abstrakcyjny - wskazany wyżej § 2 uchwały wskazuje na wielokrotność podejmowanych czynności; podmioty będące adresatami norm nie są podporządkowane Radzie Gminy. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała nr [...] Rady Gminy J. ma charakter aktu prawa miejscowego. W drugiej kolejności należy ocenić jakie konsekwencje ma § 6 uchwały przyjmujący, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu na zasadach i trybie określonym ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Akty prawa miejscowego powinny zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Organ gminy ma obowiązek ogłoszenia aktu prawa miejscowego (art. 2 ust.1 ww. ustawy) co do zasady w terminie 14 dni (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W niniejszej sprawie Rada Gminy J. nie dokonała ogłoszenia uchwały, gdyż uznała, iż uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie jest konieczne jej ogłoszenie. W konsekwencji nie dokonała ogłoszenia aktu prawa miejscowego mimo istnienia takiego obowiązku. Ostatnim elementem kwalifikacji prawnej dokonywanej przez sąd - po stwierdzeniu, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i stwierdzenia, że organ naruszył przepisy prawa nie dokonując jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy ocenić dopuszczalność stwierdzenia nieważności. Koniecznym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 42 u.s.g.), w konsekwencji organ naruszając ten obowiązek, istotnie naruszył prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08, wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 1608/12), gdyż akt prawa miejscowego który nie może wywołać skutków prawnych jest nieważny. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała jest nieważna w całości, a nie tylko w zakresie § 6 uchwały, gdyż brak jej ogłoszenia dotyczy wszystkich jej postanowień. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.