IV SA/Wa 498/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania J. i B. małż. B., dalej uczestnicy postępowania, od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającej uchylenia decyzji Starosty L. z [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. J. i B. B., pismem z 4 sierpnia 2010 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę L. decyzji nr [...] na wycięcie przez Gminę J. drzew znajdujących się na działce [...] w T. Podstawę do wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. J. i B. B. twierdzili, że nie brali udziału w postępowaniu jako posiadacze części nieruchomości na której znajdują się drzewa. Z wniosku wynikało, że o decyzji dowiedzieli się [...].10.2009r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta L. odmówił wznowienia postępowania. Uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony a nadto, że wniosek o wznowienie złożyli z przekroczeniem miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Decyzją SKO w W. z [...] grudnia 2011r. uchylono decyzję Starosty L. [...], ponieważ organ dokonał oceny przyczyn wznowienia bez wydania postanowienia o jego wznowieniu, nie przeprowadził postępowania na okoliczność zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie a przynajmniej nic takiego nie wynika z treści rozstrzygnięcia. Dlatego organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części tj. co do spełnienia przesłanek z art. 148 K.p.a. Decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r. Starosta L., po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2008 r nr [...], zezwalającej Wójtowi Gminy J. na usunięcie 40 szt. drzew rosnących w pasie drogowym drogi gminnej w T. na działce o nr. ew. o ew. [...], obręb T. Organ uznał, że: -J. i B. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wyklucza możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a; -wniesienie przez nich sprawy o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowione były drzewa nie skutkuje przyznaniem im legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania ponieważ, postępowanie sądowe nie zostało zakończone; -zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ew. [...] stanowi własność Gminy J. a zatem tylko Gmina J. mogła być stroną postępowania dt. wydania decyzji o wycięciu drzew a więc w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ mógłby ją rozstrzygnąć wyłącznie w taki sam sposób jak w decyzji [...]. J. i B. B. odwołali się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2014r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że: 1. Organ błędnie przyjął, że uczestnicy postępowania nie byli posiadaczami części działki nr ew. [...]. Wynika to z innych toczących się postępowań administracyjnych [...], [...]. 2. W świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2013. Poz. 672), jeżeli posiadacz gruntu nie jest jego właścicielem za stronę postępowania należy uznać i posiadacza i właściciela. 3. Uczestnikom postępowania, jako posiadaczom części działki o nr ew. [...] przysługiwał przymiot strony. 4. Organ I instancji wadliwie ustalił w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy i tak zapadłaby podobna decyzja jak decyzja poprzednia. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, mimo wniosku strony. 5. Wątpliwości budził już sam wniosek o wydanie decyzji, w którym, jako wnioskodawca występował Urząd Gminy, będący, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz.594) ciałem pomocniczym wójta, burmistrza lub prezydenta i w związku z tym nie posiada osobowości prawnej. Powstaje zatem wątpliwość czy miał umocowanie do złożenia takiego wniosku. 6. Decyzja została wydana na Wójta Gminy, który jest organem wykonawczym gminy oraz podmiotem umocowanym do działania w jej imieniu na zewnątrz. Nie jest on podmiotem na który można wydać jakąkolwiek decyzję administracyjną. 7. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien rozważyć zasadność zgłoszonych wniosków przez strony, przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowanie wyjaśniające w a następnie po prawidłowym który był w sprawie wnioskodawcą, wydać w sprawie decyzję w trybie art. 151 K.p.a. Wskazać należy, że skarżący wnieśli również o stwierdzenie nieważności decyzji [...] a SKO w W. postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia tego postępowania. Gmina J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2, 28 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (t.j. Dz.U.2013.627), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na rozciągnięciu pojęcia "strony" w tej sprawie na podmiot niebędący właścicielem, który nie ma żadnego upoważnienia ze strony właściciela do usunięcia drzew z terenu nieruchomości; -naruszenie art. 7,9,10,77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu uprawnień uczestników postępowania wobec nieruchomości w szczególności skąd wywodzili oni swoje uprawnienia do dokonywania zabiegów w zakresie pielęgnacji drzew. W uzasadnieniu wskazali, że organ błędnie przyjął, że uczestnicy postępowania są posiadaczami części działki [...] (obecnie, po podziale geodezyjnym działki [...]), co stanowi w świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wystarczającą podstawę do przyjęcia, że powinni być stroną postępowania w przedmiocie wycięcia drzew. Przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu wymaga wykazania, że wnioskujący jest albo właścicielem gruntu albo posiadaczem i ma zgodę właściciela gruntu na wycięcie drzew. Jej zdaniem SKO wadliwie uznało, że skarżący mieli uprawnienia w stosunku do właściciela gruntu na wycięcie drzew lub inne zabiegi pielęgnacyjne. Taka zgoda ani umowa między tymi stronami nie obowiązywała a samo posiadanie nie daje podstaw do przyznania posiadaczowi przymiotu strony. Organ nie poczynił ustaleń w zakresie zakresu uprawnień posiadacza względem właściciela gruntu. Zaniechanie w tym zakresie jest nie do pogodzenia z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i doprowadziło do stworzenia wadliwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Procedura wznowieniowa uregulowana jest w art. 145-152 K.p.a. Zgodnie z nią, w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, strona może domagać się wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 -145b K.p.a. Jedną z nich jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 K.p.a.). Uchybienie 1 miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie, o czym stanowi art. 148 § 1 K.p.a., jest wystarczającym powodem do odmowy wszczęcia postępowania. Termin "dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania" należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach. Jak to się wskazuje w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć jako możliwość zidentyfikowania decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie brała udziału poprzez ustalenie danych niezbędnych do ewentualnego wniesienia skargi o wznowienie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2013 , sygn. akt IV SA/Po 225/13, Lex nr 1332963, wyrok WSA w Gdańsku z 25 lutego 2013r, sygn. akt II SA/GD 648/12, Lex nr 1368745). Nie istotne jest zatem źródło pochodzenia tej informacji. Tym samym aby wnieść skargę o wznowienie strona nie musi ani uzyskać od organu odpisu decyzji ani się z nią zapoznać. Wystarczy, że wie że zapadła i jaka ogólnie treść rozstrzygnięcia. Z treści pisma małż. B. będącego wnioskiem o wznowienie wynikało, że 30.10.2009 r, od urzędnika gminy J., ich syn, S. B., który przyjechał na grunt, dowiedział się o wydaniu przez Starostę L. decyzji nr [...] zezwalającej Gminie na wycięcie drzew z działki [...]. Skarżący natomiast, wezwani przez organ do sprecyzowania daty dowiedzenia się o treści decyzji, wskazali, że była data doręczenia (pytanie komu) wyroku w sprawie IV SA/WA 730/10. Odnosząc się do kwestii dowiedzenia się uczestników postępowania o treści decyzji, w ocenie sądu, niewiarygodne są ich twierdzenia zawarte w piśmie z 27 stycznia 2012 r., że o podstawach o wznowieniu dowiedzieli się 29 lipca 2010 r. t.j. dopiero po doręczeniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 730/10 z 29 lipca 2010 r. Biorąc pod uwagę fakt, że ich skarga o wznowienie stanowi kopię wniosku o wznowienie ich syna, co zresztą potwierdzili w piśmie z 27 stycznia 2012 r, należy dojść do wniosku, że twierdzenia co do daty w jakiej dowiedzieli się o decyzji [...] nie są nawet uprawdopodobnione a o treści decyzji uczestnicy postępowania dowiedzieli się od syna a ten od urzędnika –co wynika z treści skargi o wznowienie. Wskazać należy, że wyrok na który powołują się uczestnicy postępowania zapadł 22 czerwca 2010 r. i trudno sobie wyobrazić aby o jego treści skarżący nie zostali poinformowania przez syna a poinformowani dopiero po otrzymaniu przez niego odpisu wyroku z uzasadnieniem (wyrok nie był przecież doręczany uczestnikom postępowania). Logicznym wydaje się, że skoro uczestnicy postępowania w skardze podkreślili w jaki sposób doszło do poinformowania o treści decyzji [...] to utożsamiali się z tymi twierdzeniami, co do daty powzięcia informacji na ten temat. W innym wypadku takich informacji nie podawaliby. Zdaniem Sądu złożenie przez nich skargi o wznowienie po dacie otrzymania przez ich syna odpisu wyroku z uzasadnieniem było wynikiem tylko i wyłącznie przesądzenia przez sąd, że ich synowi nie przysługuje skuteczna skarga o wznowienie. Świadczy o tym data doręczenia odpisu wyroku i data złożenia skargi. (29 lipca 2010r – doręczenie, 5 sierpnia 2010r- wniesienie skargi. Prowadzi to do wniosku, że od 31 października 2009 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wniesienie skargi 5 sierpnia 2010 r. (data wpływu pisma do urzędu) nastąpiło znacznie po upływie miesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie, co w świetle art. 61a w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. było podstawą do odmowy wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowa była pierwsza z decyzji nr [...] i nie było podstaw do jej uchylania przez SKO. Skutkuje to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, które zostały wydane po decyzji [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. Konsekwencją tego jest brak możliwości merytorycznego rozstrzygania w sprawie. Zwrócić należy jednak organowi uwagę, że rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2010 r. powinno zapaść w formie postanowienia a nie decyzji, co wynika z art. 149 § 3 K.p.a. jednakże uchybienie to nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Także Sąd, wobec tego że z przyczyn formalnych wnioskowi nie można było nadać biegu, pozbawiony jest możliwości merytorycznej oceny skargi. Na marginesie wskazać należy, że ma rację skarżąca Gmina, iż organ II instancji w sposób nie znajdujący uzasadnienia w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody uznał, że uczestnikom postępowania przysługiwał przymiot strony. Z przepisu art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że usunięcie drzew czy krzewów może nastąpić po uzyskaniu stosownego zezwolenia m.in. na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla skuteczności wniosku o wycięcie drzew konieczne jest więc spełnienie dwu warunków tzn. wniosek musi pochodzić od posiadacza i posiadacz musi mieć zgodę właściciela na złożenie tego rodzaju wniosku. Intencją ustawodawcy było aby posiadacz nie dysponował wbrew woli właściciela przedmiotem posiadania. Nie może przecież umknąć uwadze, że zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadane jest włącznie stanem faktycznym sprowadzającym się do władania rzeczą. Na stan ten składają się dwa elementy tj corpus possesionis (element fizyczny) i animus possidendi (element psychiczny), wyrażający się w psychicznym nastawieniu do wykonywanego władztwa (władanie dla siebie). Ponieważ w art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie ma rozróżnienia co do charakteru posiadania, samoistne tj. takie gdy posiadacz włada jak właściciel lub zależne tj. władanie jak użytkownik, najemca dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą, przyjęcie, że dla skuteczności złożenia wniosku o wycięcie drzew wystarczy aby wnioskodawca był jakimkolwiek posiadaczem doprowadziłoby do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności, co byłoby sprzeczne z art. 140 k.c. Prawo własności jest prawem do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Granice tego prawa wyznaczają 3 elementy: ustawa, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (art. 140 kc i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.). W tym wypadku ustawa o ochronie przyrody nie ogranicza prawa właściciela, za wyjątkiem możliwości złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego (art. 83 ust.1a ustawy o ochronie przyrody), a co za tym idzie brak jest podstaw prawnych do pozbawienia właściciela prawa do decydowania o losie części składowej nieruchomości (art. 48 k.c.) Dlatego, co do zasady prawidłowe było rozumowanie, że stroną takiego postępowania może być posiadacz, o ile dysponuje zgodą właściciela nieruchomości na złożenie takiego wniosku. Takiej zgody w tej sprawie było brak. (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013, sygn.. akt II OSK 2337/11, Lex nr 1337329). O kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1b i § 19 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j.D.U.2013.461).