IV SA/Wa 50/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Wojewody [...] - Delegatury w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/ Wa 50/10 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art.138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U nr 98/2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "kpa"/ uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] Starosty O. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej na działkach nr ew. cz. [...], cz. [...], cz. [...],[...],[...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w J. oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższych inwestycji. Powyższa decyzja została podjęta w rezultacie rozpoznania odwołania od wymienionej decyzji Starosty O. wniesionego przez strony postępowania E. S. i S. S. W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że z wnioskiem do Starosty O., jako właściwego w sprawie organu, o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, wystąpił Burmistrz Miasta J. Starosta O. po przeprowadzeniu stosownego postępowania regulowanego przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz. U nr 80 poz.721 z póż. zm., dalej określana jako "ustawa o szczególnych zasadach"/, w toku którego o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomił przez obwieszczenie z dnia 23.09.2008r. umieszczone w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej z jednoczesnym poinformowaniem, że w terminie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia strony mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz zgłaszać ewentualne uwagi i zastrzeżenia, których nie odnotowano, wydał wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. Jednocześnie Starosta O. zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2009r. na podstawie art.7 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach, zawiadomił uprawnione strony postępowania o wydaniu decyzji ustalającej lokalizację drogi gminnej i zatwierdzającej podział nieruchomości na działkach objętych obszarem inwestycji w rejonie ulic [...] w J. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. S. i S. S. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie w/wymienionych uznał, że zaskarżona decyzja Starosty O. podlega uchyleniu aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione we wniesionym odwołaniu. Analizując wniosek inwestora Wojewoda [...] stwierdził, że nie zawiera on wszystkich przewidzianych przepisami ustawy o szczególnych zasadach elementów, a mianowicie opinii dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dyrektora właściwej dyrekcji regionalnej Lasów Państwowych oraz właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownie do art.5 ust.1 cyt. ustawy o szczególnych zasadach. Jednocześnie Wojewoda [...] podniósł, że w aktach sprawy brak jest również wniosków zarządcy drogi o wydanie takich opinii skierowanych do właściwych organów. Wojewoda [...] przyznał, że wprawdzie we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla drogi gminnej zawarto informację, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych i nie dotyczy gruntów leśnych będących w zarządzie Lasów Państwowych oraz dóbr kultury, jednak w aktach sprawy brak jest uzasadnienia dla takiego stwierdzenia. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że przedłożone mapy z projektem podziału nieruchomości nie posiadają znamion zatwierdzenia. Z powodu wskazanych, jak je zakwalifikował Wojewoda [...], nieprawidłowości, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast zarzuty zawarte w odwołaniu E. i S. S. Wojewoda [...] uznał za bezpodstawne i pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Na ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina Miasto J. w imieniu której działał Burmistrz Miasta J. W skardze Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa proceduralnego: 1/ art. 136 kpa przez nie zwrócenie się do organu I instancji w celu uzupełnienia dowodów, 2/ art.80 kpa przez wadliwe ustalenie, że złożona mapa do akt sprawy nie posiada znamion zatwierdzenia. W uzasadnieniu skargi Gmina wywiodła, że opinie stosownych organów do wniosku o lokalizację drogi gminnej inwestor musi dołączyć jeśli w obszarze projektowanej inwestycji drogowej znajdą się tereny z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania tych opinii. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, w tym wniosku o wydanie decyzji, jednoznacznie wynika, że lokalizacja projektowanej drogi nie dotyczy tych terenów, a zatem stanowisko Wojewody [...] jest niczym nieuzasadnione. Skarżący wskazuje, że jeżeli Wojewoda [...] powziął wątpliwość w tej materii to winien z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, zlecając organowi I instancji przeprowadzenie tego postępowania jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] nie zastosował art.136 kpa, naruszając tym samym procedurę administracyjną przez niezastosowanie tego przepisu. Za niezrozumiały uznał w skardze Burmistrz J. zarzut Wojewody [...] braku przedłożenia mapy z projektem podziału bez znamion zatwierdzenia. Wywiódł, że znajdująca się mapa z projektem podziału nieruchomości została wykonana i zarejestrowana w powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w O. i podpisana przez uprawnione osoby. Zatwierdzenie projektowanego podziału nieruchomości następuje właśnie decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje odrębnej procedury zatwierdzającej podział nieruchomości drogowej i Wojewoda [...] w swojej decyzji nie wskazał jaki przepis prawa został w tym zakresie naruszony przez organ I instancji. Skarżący podsumowując wywody skargi podnosi, że ocena dokona przez Wojewodę [...] w podjętej przez niego decyzji, dowodzi, że organ dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie naruszając tym samym przepis art.80 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art.1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz U nr 153 poz.1269 ze zm./ oraz w art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U nr 153 poz.1270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a"/, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności /art.145§ 1 p.p.s.a /. Stosownie do treści art.134§1 p.p.s.a Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana z uwzględnieniem powyższych kryteriów sądowej kontroli administracji publicznej skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji w I instancji była wspomniana wyżej ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach. Obowiązujący w dacie podejmowania decyzji przez Starostę O. jako właściwy w sprawie organ i Instancji, art.5 ust.1 powoływanej ustawy o szczególnych zasadach regulował, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie: lit. e/ dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do inwestycji obejmującej wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią lit. f/ dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych- w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych lit. g/ właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów Natomiast stosownie do art.5 ust.2 cyt. ustawy – właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust.1 pkt.6, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Cytowany przepis jest normą szczególną o której mowa w art.63§2 kpa, określającą obowiązkowe elementy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które inwestor jest zobowiązany przedłożyć w celu skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w określonym wyżej przedmiocie. W pierwszej więc kolejności, organ I instancji powinien po otrzymaniu wniosku od inwestora dokonać jego oceny pod względem formalnym, a więc czy treść wniosku i jego załączników zawierają wszystkie elementy wymienione w omawianym ust.1. W ocenie kompletności wniosku inwestora należy uwzględnić okoliczność, iż nie wszystkie elementy wymienione w omawianym ust.1 będą musiały być przedłożone w konkretnej sprawie. Omawiany przepis określa bowiem katalog niezbędnych dokumentów i informacji, o ile w konkretnej sytuacji dokumenty te i informacje będą konieczne ze względu na istniejące indywidualne uwarunkowania w sprawie. Podobnemu reżimowi podlegają opinie określone w pkt.6 cyt. przepisu. Opnie te konieczne są tylko wtedy gdy w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej znajdą się obszary lub inne obiekty wymienione w powołanym przepisie. W przypadku więc, gdy nie jest konieczne podejmowanie czynności lub uzyskiwanie dokumentów określonych w cyt. ust.1 art.5 ustawy, w obszarze objętym projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogi publicznej, ze względu na istniejące już uwarunkowania prawne i faktyczne miejsca w którym projektowana jest droga publiczna, wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania takiej informacji we wniosku, aby organ orzekający uwzględnił to w dokonywaniu oceny kompletności wniosku. Odnosząc powyższe rozumienie normy prawnej zawartej w cyt. art.5 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wnioskodawca Burmistrz Miasta J. w przedłożonym staroście O. wniosku z dn.24.07.2008r. wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy miejscowości uzdrowiskowej, obszarów morskich portów i przystani, terenów górniczych, inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych, gruntów leśnych będących w zarządzie Lasów Państwowych oraz dóbr kultury /wniosek k. 1 akt administracyjnych/. Do przedmiotowego wniosku, jako załączniki, dołączone zostały mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzone w trybie ustawy o szczególnych zasadach zawierające wykaz zmian gruntowych zawierające m.in. dane odnoszące się do użytku i klasy nieruchomości objętych obszarem projektowanej lokalizacji drogi publicznej. W tym kontekście stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], że w aktach sprawy brak jest uzasadnienia dla stwierdzenia, że projektowana realizacja inwestycji drogi publicznej nie obejmuje terenów o których mowa w art.5 ust.1 pkt.6 lit. e-g, jest lakoniczne i zbyt ogólnikowe w rozumieniu art. 107§3 kpa i138§2 kpa. W szczególności Wojewoda [...] nie wskazał jakie dokumenty, w jego ocenie powinny być dołączone do wniosku aby można było uznać za właściwie udokumentowaną okoliczność, że w zakresie obszaru realizacji inwestycji nie występują tereny co do których zachodzi wymóg uzyskania stosownych opinii organów administracyjnych. Podobnie nie można uznać za odpowiadające zasadzie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, sposobu zakwestionowania map z projektem podziału nieruchomości użytych w prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym i określenie, że mapy te są wadliwe gdyż nie posiadają "znamion zatwierdzenia". Przepis art.5 ust.1 pkt.3 ustawy o szczególnych zasadach /wg. stanu obowiązującego w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego/, nakładał na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami. Omawiana mapa służy planistycznemu zobrazowaniu przebiegu projektowanej drogi, a więc wyznaczeniu linii rozgraniczających obszar niezbędny do budowy tej drogi, umiejscawiających inwestycje w terenie, ale także obrazujących zakres powierzchni terenu niezbędnego do zrealizowania inwestycji, a więc i terytorialny zasięg skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci przejęcia własności nieruchomości lub ich części na własność Skarbu Państwa lub właściwej /ze względu na docelową funkcję i kategorię projektowanej drogi publicznej/ jednostki samorządu terytorialnego. Mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości stanowią opracowania projektowe do celów podziałowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /j.t Dz. U nr 240 /2005r. poz. 2027 ze zm./. Przepisami szczególnymi w rozumieniu omawianego przepisu ust.1 pkt.3 będzie przede wszystkim Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7.12.2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości /Dz u nr 268 poz.2663/, w którego §9 określono niezbędne elementy mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości. Organ odwoławczy Wojewoda [...] w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazał jaki przepis miał na względzie uznając, że dołączone w niniejszej sprawie mapy nie posiadają " znamion zatwierdzenia" i nie zawarł wytycznych dla organu I instancji w trybie jakich przepisów powinien te zatwierdzenia w ponownym rozpatrzeniu sprawy uzyskać. Ponadto Sąd orzekający zwraca uwagę, że organ odwoławczy Wojewoda [...] stwierdzając wadliwość użytych w rozpoznawanej sprawie map, nie rozważył zastosowania art.136 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź tez zlecić przeprowadzenie takich czynności organowi i instancji. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie realizacji w toku postępowania zasady prawdy materialnej, obiektywizmu, jak też, a może przede wszystkim, umożliwienie "naprawienia" wadliwych rozstrzygnięć organów I instancji /vide wyrok NSA z dn.10.04.1997r. sygn. I SA/Po 1237/96, POP 1998 nr3 poz.92, wyrok WSA w Warszawie z dn.9.07.2007r. sygn. IV SA/Wa 948/07 , LEX nr 364783/. Wreszcie Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organ odwoławczy Wojewoda [...] w podjętym rozstrzygnięciu nie uzasadnił dlaczego stwierdził, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji ujawnione w jego ocenie braki i uchybienia są na tyle istotne, iż powodują konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz nie wskazał przyczyn niezastosowania w trakcie postępowania odwoławczego art.136 kpa. Wskazane powyżej oceny uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza art.80, 107§3, 136, 138§2 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie Burmistrz Miasta J. z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej. Mając powyższe na względzie w pkt.1 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.145§1 pkt.1 lit.c p.p.s.a, podstawą prawną orzeczenia w pkt.2 wyroku jest art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w pkt.3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.