IV SA/Wa 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy W. Miasta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd W., po rozpatrzeniu wniosku B,C., reprezentowanego przez Panią W.C., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ew. nr [...]w obrębie [...]- [...]-[...], położonej przy ul. [...] w W, na terenie W. Od ww. decyzji, z zachowaniem terminu ustawowego, odwołanie złożyli: P.K., M., , I.P., J.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P.K., M.M., I.P., J.P. od decyzji Zarządu W. z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ew. nr [...]w obrębie [...]- [...]-[...], położonej przy ul. [...] w W, na terenie W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając przyczyny uchylenia decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, iż wykonana przez organ l instancji analiza (zarówno część tekstowa jak i część graficzna) nie spełnia warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu, albowiem obszar analizowany został wyznaczony w, odległości znacznie przekraczającej minimalną odległość określoną w przepisach ww. rozporządzenia. Kolegium stwierdziło że nie można z góry założyć iż tak wyznaczony obszar analizowany narusza przepisy, jednakże w szczególności w sytuacji gdy zarzuty stron postępowania dotyczą wadliwego sposobu wyznaczenia tego obszaru, konieczne jest uzasadnienie przez organ I instancji przyczyn, dla których tak się stało, w szczególności wykazać iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 972/09, LEX nr 574191). W rozpatrywanej sprawie organ nie zawarł takiego uzasadnienia. Tym samym nie można ustalić czemu miało służyć wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalne obszary. Kolegium wskazało, iż także analiza tekstowa oraz graficzna nie pozwala na przyjęcie, że prawidłowo został ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji. Został on bowiem ustalony na 42% i jak wynika z analizy (zarówno graficznej jak i tekstowej) znacząco odbiega on od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Jak wskazano w analizie tekstowej wskaźnik ten został ustalony dla planowanej inwestycji w oparciu o przepis § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (niż średni), jeżeli wynika to z analizy. Jednakże z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, aby istniały podstawy do skorzystania z regulacji zawartej w ww. ust. 2 § 5 rozporządzenia. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż w skarżonej decyzji organ nie określił wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu, który ma podlegać zainwestowaniu. Kolegium zakwestionowało także zapis decyzji stwierdzający, że nie wyznacza się szerokości elewacji frontowej, albowiem nie przewidują takiej możliwości przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie dopuszczają możliwości odstąpienia od ustalenia któregokolwiek parametru planowanej zabudowy. Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do brzmienia § 6 ust 1 rozporządzenia, ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaga również szerokość elewacji frontowej, którą wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W rozpatrywanej sprawie zatem organ winien wskazać wielkości występujące w obszarze analizowanym i obliczyć średnią, ewentualnie zastosować regulację zawartą w ust. 2, która jednakże wymaga należytego uzasadnienia. Jeżeli zatem szerokość działki nie pozwala na ustalenie tego parametru zgodnie z ust. 1, to należy rozważyć ustalenie go na podstawie § 6 ust 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium nieprawidłowo określono w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera regulację w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie wskaźnik ten został wyznaczony w oparciu o jedną działkę sąsiednią, bez wskazania przyczyn takiego obostrzenia kryteriów. Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, ale tylko gdy wynika to analizy, a wobec tego musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji albo przynajmniej w analizie tekstowej, tak aby jasne były dla stron oraz organu odwoławczego przesłanki przyjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości Kolegium uznało, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania oraz podniesionych w nim zarzutów Kolegium wskazało, iż: - brak wyrażenia zgody na proponowaną linię zabudowy, w sytuacji gdy ustalona została ona zgodnie z przepisami prawa, jest nieuzasadnione i nie zasługuje na uwzględnienie, a tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; - odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] Kolegium wyjaśniło, że z postanowienia [...] Konserwatora Zabytków Nr [...], w ogóle nie wynika aby wypowiadał się on w zakresie linii zabudowy, jednakże kwestia czy uzgodnienie dokonane zostało w oparciu o projekt decyzji, który następnie stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie jest zagadnieniem kluczowym i organ I instancji winien przedstawić dowody na tę okoliczność. Niemniej organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy, może zmieniać projekt decyzji, tak aby odpowiadała ona warunkom ustalonym w wydanym uzgodnieniu. Nadto skoro postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki ew. nr [...], zatem przedstawienie organowi uzgadniającemu propozycji dotyczącej linii zabudowy działki sąsiedniej jest zupełnie zbędne, a nadto nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych; - planowana inwestycja obniży warunki lokalowe, wartość materialną, sposób korzystania z ogrodu, spowoduje obumarcie zieleni, zwielokrotni niekorzystne warunki akustyczne, pęd powietrza, miejscowe zawilgocenie dla sąsiadujących budynków przy ul. [....] i [....]; ograniczy również dostęp do światła, pozbawi budynki sąsiednie słońca i przestrzeni. Okoliczności tu podniesione nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji, albowiem po pierwsze każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości stanowiącej jego własność (bądź do której posiada stosowny tytuł prawny) o ile przepisy na to pozwalają i fakt, że sąsiedzi woleliby, aby przestrzeń otaczająca ich nieruchomości pozostała bez zmian, nie może być uwzględniony, albowiem nadmiernie ograniczałoby to prawa i wolności obywatelskie. Nadto kwestia dostępności do światła stanowi przedmiot badania na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę; - niedopuszczalny jest wskaźnik zabudowy na poziomie 42%. Argument ten został omówiony powyżej; - ograniczono możliwość udziału strony, albowiem nie doręczono zawiadomienia o przekazaniu projektu decyzji przez Urząd W. [...] Konserwatorowi Zabytków. Okoliczność ta, winna się nie powtórzyć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Strony postępowania mają prawo brać czynny udział na każdym stadium postępowania i rzeczą organu jest zapewnienie stronom tego udziału, poprzez m. in. informowanie o każdej czynności podejmowanej w sprawie; - mapa stanowiąca integralną część decyzji [...] różni się od mapy będącej w posiadaniu [...] Konserwatora Zabytków. Ta okoliczność również winna być wyjaśniona przez organ I instancji, zarówno co do faktycznego jej zaistnienia oraz tego przyczyn; - wyznaczenie analizowanego obszaru jest nieobiektywne i nienaturalne. Ten argument został już wyżej omówiony; - nie doręczono decyzji [....] ale decyzję [....] oraz załączniki do decyzji [...]. Argument ten jest niezasadny. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2011 r. organ wydał postanowienie nr [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji o warunkach zabudowy nr [....] z dnia [...]czerwca 2011 r. poprzez zmianę numeru decyzji ze [....] na [...]. Zatem faktycznie skarżący otrzymał decyzję nr [...] oraz załączniki do niej. Kolegium wskazało również, iż niezależnie od zasadności zarzutów dotyczących postanowień uzgadniających przedmiotową inwestycję, w szczególności postanowień [...] Konserwatora Zabytków, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, konieczne jest przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego raz jeszcze. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji winien zgromadzić dokumenty (w tym np. odpisy aktów notarialnych), które pozwolą na ustalenie ponad wszelkie wątpliwości stron postępowania, następnie winien wyznaczyć obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami oraz z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszej decyzji, przeprowadzić analizę w sposób zgodny z przepisami oraz z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszej decyzji, dokonać niezbędnych uzgodnień, zawiadomić strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., a następnie wydać należycie uzasadnioną decyzję. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. P.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i braku odniesienia się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do zarzutów kierowanych pod adresem postanowienia [...] Konserwatora Zabytków uzgadniającego pozytywie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na błędne rozstrzygnięcie. Dodatkowo skarżący przedstawił swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Zarządu W. z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na dz. ew. nr [...]w obrębie [...]- [...]-[...], położonej przy ul. [...] w W., na terenie W.uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mimo, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter kasacyjny, to mając na uwadze motywy jakimi kierowało się Kolegium przy orzekaniu, decyzja ta zdaniem Sądu nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Kolegium uchylając bowiem decyzję Zarządu W. wskazało, iż linia zabudowy dla planowanej inwestycji, ustalona została zgodnie z przepisami prawa, w sytuacji gdy w ocenie Sądu kwestia wymaga wyjaśnienia. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jak również koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, albowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego doszło już na etapie procedowania przez organ I instancji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd w pełni podzielił stanowisko orzekającego w sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności prawidłowego wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego i przeprowadzenia jego analizy. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Rozporządzenie określa w jaki sposób ustala się poszczególne parametry dla planowanej inwestycji. Przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwa w zakresie wymagań co do nowej zabudowy wówczas, gdy wynika to z analizy. W orzecznictwie podkreśla się jeżeli organ wprowadza takie rozwiązania to powinien je szczegółowo opisać oraz umotywować w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd odszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie w jakim nakazuje organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie analizy i uzasadnienie przyjętych odstępstw w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, jest zgodne z prawem. Jak zasadnie wskazało bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji organu pierwszej instancji zostały zawarte wielkości ustalone w oderwaniu od obowiązujących przepisów, bez podania stosownego uzasadnienia dla ich ustalenia. Strona natomiast ma prawo znać motywy i przesłanki którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, gdyż tylko wtedy ma możliwość obrony swoich interesów, co gwarantuje jej obowiązujący system prawa. W ocenie Sądu jednak wbrew twierdzeniom Kolegium wyjaśnienia wymaga także prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy. Określenie linii zabudowy jest jednym z elementów koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. O sposobie wyznaczania linii zabudowy stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy, dostępne z tej samej grogi publicznej. Ustawodawca dopuszcza przy tym możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno - urbanistycznej i zdaniem sądu ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 do 3. Sytuacja taka, niemożność ustalenia linii nowej zabudowy, stosownie do uregulowania zawartego w § 4 rozporządzenia, obliguje organ do przeprowadzenia wnikliwej analizy która wyznacza linę nowej zabudowy i uzasadnia przyjęte stanowisko. W sporządzonej do niniejszej sprawy analizie wskazano, że linia zabudowy w niniejszej sprawie wytworzona przez istniejące budynki w północnej pierzei ul. [...] j na odcinku planowanej inwestycji tworzy uskok, dlatego przyjęto linię zabudowy wyznaczoną przez budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w oparciu o treść § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu analiza załącznika graficznego do decyzji nie potwierdza jednak powyższego stanowiska. Z mapy wynika wręcz, że budynki usytuowane wzdłuż ulicy [...] j tworzą dość regularną linię zabudowy. Ewentualne odstępstwo w zakresie wyznaczania linii zabudowy o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., również powinno odnosić się do budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, a stanowisko w tym zakresie winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z akt sprawy nie wynika czy budynek w oparciu o który wyznaczono linię zabudowy jest dostępny z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja tj. z ulicy [...]. Za zasadny uznać należy również zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem postępowania jakie toczyło się przez [...] Konserwatorem Zabytków, zwłaszcza iż na skutek zmiany przepisów ustawy skarżący pozbawiony został możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydane w ramach postępowania uzgodnieniowego. W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, iż z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego jakie w przedmiotowej sprawie musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, konieczne będzie przeprowadzenie ponownego postępowania uzgodnieniowego. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego.