IV SA/Wa 501/10

Dnia 8 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2010 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2009 r., którą wymierzono B. W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 6 377,40 złotych za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa gatunku brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 43 cm mierzonego na wysokości 130 cm z granicy nieruchomości położonych we wsi R. w gminie M. przy ul. [...] - działka nr [...] (własność T. T. i B. W.) oraz przy ul. [...] -działka nr [...] (własność Z. P.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w związku ze zgłoszeniem przez Z. P. faktu usunięcia przez T. W. z granicy działek nr [...] i [...] brzozy, w dniu 29 lipca 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W toku postępowania, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że w dniu 3 lipca 2009 r. T. W. na zlecenie żony – B. W. dokonał usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia. W związku z powyższymi ustaleniami organ pierwszej instancji wymierzył B. W. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Po rozpoznaniu odwołania B. W. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji. Wskazało, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.) pozwala na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Natomiast w art. 83 ust 6 tej ustawy ustawodawca uregulował zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia usunięcia określonych kategorii drzew lub krzewów, które z reguły podlegają ochronie na podstawie innych aktów prawnych lub zostały posadzone w ściśle określonym celu. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów (art. 88 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Zdaniem Kolegium, ocena zebranych w sprawie dowodów zaprezentowana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie nosi znamion dowolności, czego dowodem jest fakt, iż strona na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała dokonanych ustaleń. Strona zakwestionowała natomiast zasadność nałożenia kary, wskazując, iż nie miała świadomości, że drzewo o gatunku brzoza jest pod ochroną. Wskazała także, iż zaniedbana roślinność jest nie tylko nieestetyczna, ale także niezgodna z prawem - art. 144 i 415 Kodeksu cywilnego i § 119 Regulaminu rodzinnych ogrodów działkowych. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę argumentacji, Kolegium wyjaśniło, iż przesłanką zwalniającą od ponoszenia kar za usunięcie drzew jest uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie. Ponadto ustawodawca przewidział wyjątki od zasady usuwania drzew lub krzewów po uprzednim uzyskaniu zezwolenia, które enumeratywnie wskazane zostały w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że tylko samowolne usunięcie drzew lub krzewów w wymienionych enumeratywnie w powyższym przepisie sytuacjach nie powoduje wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dalej Kolegium podniosło, iż uwzględnienie ewentualnej przesłanki negatywnej do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej, w postaci stanu wyższej konieczności, jest uzależnione od tego, czy przesłanka ta została zawarta w normach materialnych regulujących wymierzenie tej kary. Materialne prawo administracyjne nie ma przepisów ogólnych na wzór skodyfikowanych gałęzi prawa - Prawa cywilnego i Prawa karnego. Instytucja stanu wyższej konieczności będzie zatem tylko wtedy miała znaczenie normatywne w sprawach administracyjnych, kiedy zostanie wprowadzona do regulacji szczegółowych - ustaw normujących poszczególne dziedziny materialnego prawa administracyjnego. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. nie zawiera przepisów o stanie wyższej konieczności wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Ponieważ usunięcie drzewa - brzozy brodawkowatej nie spełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, to B. W., jako właściciel nieruchomości, winna była uzyskać od Wójta Gminy M. stosowne zezwolenie. Skoro zaś B. W. zleciła usunięcie drzewa bez zezwolenia, to Wójt Gminy M. zobligowany był wymierzyć jej odpowiednią karę. W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności wykluczających nałożenie kary w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości usunie drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary. B. W. - w skardze - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2010 r. W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu: 1) braku przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących wieku drzewa; 2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego; 3) art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis powyższy określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu więc, w ocenie skarżącej, o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna). Jednocześnie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 83 ust, 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w części, w jakiej wyłączona jest zgoda organu administracji publicznej na wycięcie drzewa, którego wiek nie przekracza 5 lat; 2) prawa procesowego przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 132 K.p.a. (samokontrola organu) i art. 6, 8, 9,11 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zezwolenie na wycięcie drzew, w świetle unormowań zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody, musi być traktowane jako wyjątek od reguły zachowania drzew jako elementów przyrody, podlegającej ochronie prawnej. Wyjątkowe sytuacje, w których zezwolenie na usuniecie drzew nie jest wymagane, wymienione zostały enumeratywnie w art. 83 ust. 6 tej ustawy. Wśród wymienionych w tym przepisie przesłanek, których wystąpienie zwalnia od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości ustawodawca przewidział sytuację, gdy wiek usuniętego drzewa nie przekracza 5 lat (art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy). Wprowadzając ww. wyjątek ustawodawca uznał, że drzewa w wieku poniżej 5 lat nie przedstawiają tak dużej wartości przyrodniczej, aby ich usuniecie wymagało uzyskania zezwolenia. Skarżąca wskazała, iż wiek drzewa wynosi poniżej 5 lat, a tym samym kara administracyjna została nałożona bezprawnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnośnie kwestionowanego przez skarżącą wieku drzewa wskazano, iż zgodnie z tabelą wiekową drzew opracowaną przez prof. L. M., dostępną na stronie internetowej www. [...].pl, brzoza brodawkowata o średnicy około 14 cm ma powyżej 10 lat. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie jeszcze raz powtórzyła zarzut nieudowodnienia przez organ odwoławczy wieku drzewa. Zdaniem pełnomocnika wiek drzewa powinien być obiektywny, określony według stanu rzeczywistego, a nie na podstawie tabeli, o której mowa w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2009r. naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) - dalej w skrócie: u.o.p.. Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 6 377,40 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia brzozy brodawkowatej z granicy działek o nr [...] i [...] przy ulicy [...] we wsi R. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie powinno przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a., stanowiącego że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.), przedstawiony w sposób przekonywujący w myśl zasady ogólnej z art. 11 K.p.a. Stosownie do art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Powyższej normy - według ustępu 6 artykułu 83 u.o.p. - nie stosuje się m. in. do drzew, których wiek nie przekracza 5 lat. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Kara pieniężna za usunięcie drzew lub krzewów, według całokształtu treści powołanego art. 88, wymierzana jest posiadaczowi nieruchomości obligatoryjne, o ile stwierdzone zostanie usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne i przedstawiony stan sprawy oraz treść skargi, należało przyznać rację skarżącej, iż organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczający do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, w szczególności chodzi o wiek usuniętego drzewa w kontekście treści art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Pozostałe bowiem okoliczności, w tym fakt bycia przez skarżącą współposiadaczem działki nr [...], na granicy której rosła brzoza brodawkowata i zleceniodawcą jej wycięcia są bezsporne. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jedynie stwierdził, iż usunięte drzewo nie spełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, co by znaczyło że również warunku z pkt 4 tego przepisu. Niemniej jednak materiał dowodowy sprawy nie wskazuje jakoby organy na okoliczność związaną z wiekiem drzewa prowadziły jakiekolwiek ustalenia, które następnie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wymierzającej tak dolegliwą sankcję jaką jest kara za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Zadość temu obowiązkowi nie czyni powołanie się - w odpowiedzi na skargę - na "tabelę wiekową drzew" opracowaną przez prof. L. M., do tego nie wiadomo dlaczego na wielkość, która nie odpowiada stanowi sprawy ("brzoza brodawkowata o średnicy około 14 cm ma powyżej 10 lat"). Po pierwsze dlatego, że odpowiedź na skargę mająca jedynie charakter pisma procesowego zawierającego stanowisko organu drugiej instancji wobec treści skargi, nie może uzupełniać stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Po wtóre jeżeli organ opiera się na jakimkolwiek dokumencie to dokument ten powinien znaleźć się w aktach sprawy, aby strona - korzystając z uprawnień procesowych jakie daje jej art. 10 § 1 K.p.a. - miała możliwość zapoznania się z nim i ustosunkowania co do jego treści; po trzecie Sąd z urzędu sięgnął do ww tabeli i stwierdził, że z tabeli tej wynika, iż brzoza brodawkowata o średnicy 20 cm ma 20 lata, tymczasem brzoza brodawkowata będąca przedmiotem sprawy -jak wynika z protokołu oględzin - miała średnicę 16 cm, zatem w uzasadnieniu decyzji powinno się także wyjaśnić w jaki sposób ustala się wiek drzewa, jako że wiek drzewa jest istotny dla wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Skoro organy nie poczyniły żadnych ustaleń na okoliczność wyżej wskazaną, a zarazem miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji nie wyjaśniły sprawy w sposób wyczerpujący, wszechstronny, a zarazem dający podstawę do ostatecznego jej rozstrzygnięcia, to oznacza że dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, takich jak art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo organowi odwoławczemu należy zarzucić naruszenie art. 15 K.p.a. wobec nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesionego środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy stanowisko organów zaprezentowane w wydanych sprawie decyzjach jest przedwczesne. Organy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winny mieć na względzie ocenę prawną oraz wytyczne sformułowane w niniejszym orzeczeniu i z poszanowaniem przepisów, w tym zasad postępowania administracyjnego i dowodowego, wydać stosowne rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei w punkcie II, na zasadzie art. 152 P.p.s.a., orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł postanowiono w punkcie III na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).