IV SA/Wa 513/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...], z dnia [...] marca 2008 r., którym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie uzgodniono realizacji inwestycji polegającej na budowie stopnia wodnego na rzece [...] w miejscowości K., gmina S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż Wójt Gminy S. zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wskazanego stopnia. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...] (kod [...]). Odmowa uzgodnienia wynika z treści zakazów wynikających z położenia przedsięwzięcia na obszarze chronionego krajobrazu, z uwagi na treść rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]). Zawiera ono szereg zakazów w tym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), jak i dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 6 rozporządzenia). W świetle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wskazane zakazy nie dotyczą inwestycji celu publicznego. W przepisach brak jest definicji pojęcia "racjonalnej gospodarki rolnej". W ocenie organu Strona jednak takiej nie prowadzi Budowane urządzenie nie będzie służyć takiej gospodarce a tym bardziej racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej, gdyż Strona nie prowadzi działalności związanej z tymi działami gospodarki. W tej sytuacji istotne znaczenie ma ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego. W ocenie organu, wnoszący o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego J. W., w zażaleniu na postanowienie organu I. instancji bezzasadnie wywodzi, iż organ uzgadniający nie jest kompetentny do kwalifikacji inwestycji jako należącej (bądź nie) do inwestycji celu publicznego. Ustalenia, czy obowiązują zakazy, nie można dokonać w oderwaniu od oceny czy inwestycja należy do kategorii "celu publicznego". Inwestycją taką jest działanie o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozumieniu tej ustawy celem takim jest budowa i utrzymanie obiektów służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych będących własnością skarbu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Powstały na skutek spiętrzenia zbiornik nie będzie służył tym celom, nie powinien być także traktowany jako zbiornik małej retencji. W skardze na postanowienie Ministra Środowiska p. J. W. zarzucił naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą interpretację oraz art. 7 i 77 K.p.a poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności sprawy: - organ uzgadniający nie był kompetentny dla oceny czy planowane przedsięwzięcie jest inwestycja celu publicznego, kwalifikacji dokonuje organ prowadzący postępowanie główne; na potwierdzenie swoich wywodów przywołał tezy z orzecznictwa w tym powołał się wyrok sygn. akt II. SA/Po 1189/05, - nie trafne są wywody organu, jakoby Skarżący nie prowadził działalności rolniczej, gdyż prowadzi wraz z żona gospodarstwo rodzinne. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje organu odwoławczego od Ministra Środowiska, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stopnia wodnego na rzece [...]. Jak wynika z załączonej dokumentacji (m.in. Raportu o oddziaływaniu projektowanego stopnia wodnego i zbiornika małej retencji...." Poznań, styczeń 2008) stopień ten służyć ma realizacji małej elektrowni wodnej (patrz np. str. [...] raportu gdzie wskazuje się potrzebę rozwoju małych elektrowni wodnych - MEW). Na terenie gdzie było planowane przedsięwzięcie obowiązuje zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 212/06). Trafnie wywiódł organ, iż realizacja przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności ze wskazanym zakazem. Bowiem realizowane przedsięwzięcie służące produkcji energii elektrycznej nie może być zaliczone do działań mieszczących w się w pojęciu racjonalnej gospodarki rolnej (produkcja roślinna lub zwierzęca). Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby zamiarem wnioskodawcy była wyłączanie produkcja energii na własne potrzeby - dla celów prowadzonej osobiście działalnością rolniczej. Jak trafnie także wskazano w zaskarżonym postanowieniu, budowa stopnia wodnego nie służy równocześnie gospodarce leśnej czy rybackiej (takowej skarżący w ogóle nie prowadzi). Skoro celem piętrzenia nie jest przeciwdziałanie niekorzystnym stanom wód nie może być uznana za służącą racjonalnej gospodarce wodnej w rozumieniu rozporządzenia nr [...]. Należy mieć na uwadze, iż przypadków zwolnienia od zakazu zmiany stosunków wodnych, jako wyjątku od zasady, nie można interpretować rozszerzająco. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, iż Skarżący nie prowadzi w ogóle działalności rolniczej nie czyni zadość wymogowi precyzyjnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jednak kontekst jego zamieszczenia (w połączeniu z kolejnymi zdaniami uzasadnienia) każe uznać, iż intencją organu było stwierdzenie, iż realizacja progu nie stanowi działalności rolniczej, nie zaś, iż Skarżący takiej nie prowadzi (Skarżący podnosi iż takie twierdzenie mija się z prawdą). W tym kontekście, podnoszona w skardze kwestia wadliwego ustalenia w tym zakresie nie ma znaczenia dla sprawy. Uchybienie w treści uzasadnienia, jako naruszenie prawa procesowego (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd jego stwierdzenie przez Sąd nie może oprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Trafnie ustalił także organ, iż w przypadku przedsięwzięcia, którego realizacje zamierza Skarżący nie znajdzie zastosowania wyłączenie zakazów w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika aby przedsięwzięcie było niezbędne z punktu widzenia realizacji celów wskazanych w pkt 4 wskazanej regulacji, okoliczności takiej nie podnosi nawet sama Strona na etapie wniesienia skargi. Podobnie realizacja obiektów (spiętrzenie) niezbędnych dla funkcjonowania elektrowni wodnej nie mieści się w zakresie przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 (wskazano tam jedynie urządzenia służące do przesyłu energii). Nie trafne są wywody skargi, jakoby organ nie był kompetentny do oceny, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć inwestycji celu publicznego. Kwestia ta, z uwagi na użycie tego pojęcia w przepisach normatywnych regulujących zakres zakazów należy do kompetencji organu uzgadniającego, nie pod kątem weryfikacji działań organu prowadzącego główne postępowanie (toczy się ono w zakreślonym wnioskiem przedmiocie wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego) lecz w celu oceny, w ramach własnych kompetencji, czy proponowane działania są dopuszczalne z punktu widzenia istniejących zakazów. Przyjęcie wykładni, jakoby w tym zakresie organ uzgadniający był związany wnioskiem inwestora odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia (żądał on wszczęcia postępowania w konkretnym przedmiocie) byłoby całkowicie nie racjonalne i nie wynika z żadnych regulacji normatywnych. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż przywołane w skardze orzeczenia (patrz np. sygn. V SA 609/01) potwierdzają zasadność zajęcia stanowiska przez organ w kwestii, czy przedsięwzięcie należy do inwestycji celu publicznego. Wskazuje się w nich bowiem, iż organ uzgadniający powinien się wypowiadać w granicach swoich kompetencji. Granice zakazów, ograniczone m.in. pojęciem "inwestycji celu publicznego", podlegają merytorycznej analizie organu uzgadniającego, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii tej, ze względu na zakres kwestii przesądzanych, nie ma znaczenia przywoływany w skardze wyrok o sygn. akt II SA/Po 1189/05. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, czy realizacji planowanego przedsięwzięcia stoi także na przeszkodzie zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr [...], w związku z treścią art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (w tej kwestii znaczenie mogłaby odgrywać treść wskazanego wcześniej raportu). Jak trafnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu sprzeczność zamierzenia z zakazem wynikającym z rozporządzenia nr [...] jest wystarczającą przesłanką odmowy uzgodnienia. Natomiast bez znaczenia w niniejszej sprawie jest kwestia, czy realizacja przedsięwzięcia byłby dopuszczalna z punktu widzenia ochrony dóbr przyrodniczych objętych regulacjami prawa wspólnotowego (obszary Natura 2000) bowiem prawodawstwo to nie wyklucza objęcia dalej idącą ochrona dóbr przyrodniczych istotnych z punktu widzenia kraju członkowskiego. Skoro określona ingerencja w zasoby środowiska jest niedopuszczalna z punktu widzenia form ochrony przyrody chronionych prawem krajowym, nie celowe byłoby rozważnie, czy byłaby ona dopuszczalna z uwagi na ochronę dobór chronionych prawem wspólnotowym. Mając powyższe na względzie, nie trafne są zarzuty skargi naruszenia zarówno art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 7 oraz 77 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.