IV SA/Wa 519/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1, § 2 pkt 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, § 3, § 4, § 5 ust. 1 i ust. 6, § 6 ust. 1 pkt 3, § 12, § 13 ust. 1 i ust 4, § 14, § 16, § 17, § 18 ust. 1 pkt 1 lit b i c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit a, c i d, § 18 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 19 i § 24 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. IV SA/Wa 519/20 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...]. Prokurator zaskarżył uchwałę w części i zarzucił jej: 1) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 j.t. z późn. zm.) poprzez ich błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały; 2) naruszenie przepisów art. 4 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) poprzez ich niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały; 3) naruszenie przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 4 ust. 1 poprzez wskazanie w § 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto [...], stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, zakresu podmiotowego obowiązywania Regulaminu; 4) naruszenie przepisów § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) przez powtórzenie i modyfikację; - w § 1 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 2 pkt. 4,5,8-12 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały pojęć zdefiniowanych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019.701 z późn. zm.), - w rozdziale II zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" w § 4 i 5 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 12 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 13 ust. 1 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 13 ust. 4 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 14 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.), - w § 18 ust. 1 pkt 2 lit c Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązku wynikającego art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 j.t.), - w § 19 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały kwestii uregulowanych ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 j.t.) oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U.2019.1239 j.t. z późn. zm.); 5) naruszenie przepisów § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U.2016 r.283 j.t.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy przez zamieszczenie w Regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) poprzez: - w § 6 ust. 1 pkt 3 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazanie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami oraz naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozia samochodu i dokonania wyłącznie drobnych napraw, które nie stanowią uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości; - w § 16 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały określenie obowiązków, jakie mają wytwórcy odpadów komunalnych; - w § 17 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazanie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia innych zwierząt oraz do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia; - w § 18 ust. 1 pkt 1 lit b i c Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazanie obowiązków właścicieli zwierząt domowych lub zwierząt utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych polegających na zapewnieniu właściwych warunków utrzymania zwierząt zgodnych z ich gatunkiem oraz zapewnienie posiadanym zwierzętom opieki, wyżywienia i leczenia; - w § 18 ust. 1 pkt 2 lit a Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały określenie obowiązku prowadzenia psów na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne, mieszańce tych ras lub mogące stanowić zagrożenie także w kagańcu; - w § 18 ust. 1 pkt 2 lit a Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazano obowiązek, z którego wynika, że psy przebywające w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku powinny posiadać identyfikator, trwale przymocowany do obroży, umożliwiający ustalenie właściciela; - w § 18 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazano, zakazy związane z wprowadzaniem psów i innych zwierząt domowych do określonych miejsc i na określone tereny; - w § 23 ust. 1 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazano, że "do prowadzenia kontroli wypełniania obowiązków określonych w niniejszym regulaminie upoważniona jest Straż Miejska, jak również pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] na podstawie stosownych upoważnień wydawanych przez Burmistrza". Skarżący wniósł o: - stwierdzenie naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały poprzez błędne wskazanie art. art, 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019.506 j.t. z późn. zm.) oraz niewskazanie art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U.2019.2010 j.t. z późn. zm.) - stwierdzenie nieważności przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 2 pkt. 4, 5, 8-12, § 4, § 5, § 6 ust. 1 pkt 3, § 12, § 13 ust. 1 i 4, § 14, § 16, §17, § 18 ust. 1 pkt 1 lit b i c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit a, c i d, § 18 ust. 2 pkt 1 i 2, §19, § 23 ust. 1. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie wskazując, że uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, a zarzuty Prokuratora dotyczące podstawy prawnej są niezrozumiałe. Przywołanie w uchwale części postanowień aktów wyższego rzędu służy przybliżeniu społeczności lokalnej poszczególnych uregulowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 roku, 1136 tj.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepis ten nie określa jaki stopień naruszenia prawa stanowi przesłankę do zastosowania sankcji nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wynikają z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w części, choć sąd nie uznał za uzasadnione wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez Prokuratora. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016, poz. 250). Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W niniejszej sprawie wskazać należy, że większość zakwestionowanych w skardze postanowień Regulaminu świadczy o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej nie tylko w wyniku dokonania powtórzeń, ale co istotniejsze nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, naruszenia zasady proporcjonalności czy też ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji. W § 1 Regulaminu uchwałodawca niezgodnie z przyznanymi kompetencjami i z naruszeniem art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określił zakres rzeczowy przedmiotowego Regulaminu. Rada Gminy nie została upoważniona do samodzielnego określania obowiązkowego i fakultatywnego zakresu treści normatywnych, które powinny znaleźć się w uchwalanym przez radę gminy regulaminie dotyczącym utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wykonując przyznane kompetencje rada gminy nie jest uprawniona do powtarzania w treści regulaminu ani przepisów ustawy upoważniającej, ani przepisów innych ustaw, a zwłaszcza nie jest uprawniona do modyfikowania ich treści. Takie działanie tj. zawieranie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 j.t.). Niewątpliwie w § 1 zamieszczono zmodyfikowaną treść art. 4 ust. 2 ustawy, a także wprowadzono nieznaną treść zakresu rzeczowego tj. wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Skarżący ma rację zarzucając, że w § 2 pkt 4 i pkt 11-12 Regulaminu zdefiniowano pojęcia "właściciela nieruchomości", "nieczystości ciekłych", "zbiorników bezodpływowych", które zostały określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także w § 2 pkt 5, 8-10 zdefiniowano pojęcia "odpadów komunalnych", "odpadów niebezpiecznych", "odpadów zielonych" i "odpadów biodegradowalnych", które także zostały już określone w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Działanie takie narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Co więcej przy okazji powtórzenia definicji dokonano modyfikacji ich treści. Uchwałodawca w sposób niezgodny z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji przyjął treść § 3 Regulaminu zawężając zakres podmiotowy, którego dotyczy uchwała stanowiąca przecież akt prawa miejscowego obowiązujący wszystkich na terenie gminy. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że także w § 4 Regulaminu w większości zawarto postanowienia stanowiące powtórzenie i jednocześnie modyfikację obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 ustawy. Dotyczy to treści § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, a także § 4 ust. 3 Regulaminu. Ze wskazanych postanowień wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów, gromadzenie ich w pojemnikach lub workach, utrzymywanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie wynikają wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3b ustawy tak więc gmina nie jest uprawniona do ponownego określania tych obowiązków w uchwale, a co istotniejsze do modyfikowania ich treści. Została upoważniona do określenia wyłącznie wymagań, według których wynikające z ustawy obowiązki mają być realizowane w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymania, wymagań dotyczących miejsc gromadzenia odpadów oraz częstotliwości i sposobu ich pozbywania się. Podobnie gmina nie była upoważniona do zawarcia w § 4 ust. 3 Regulaminu postanowienia wskazującego, że spółdzielnia mieszkaniowa i wspólnota mieszkaniowa oraz inne podmioty w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi ustalają wewnętrzne zasady porządku oraz rozliczają się z lokatorami z kosztów wywozu odpadów, ponieważ kwestie te zostały uregulowane w ustawie w art. 2 ust. 3, ust. 3a i 3b. Zawieranie powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z kolei postanowienia wynikające z § 4 ust. 3 oraz ust. 5 Regulaminu wykraczają całkowicie poza zakres przyznanych gminie kompetencji wynikających tak z art. 4 ust. 2, jak też ust. 2a ustawy. Gmina nie jest upoważniona do nakładania obowiązków dotyczących usuwania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, czy uprzątania nieruchomości oraz sposobu wykonywania tego obowiązku. W § 5 ust. 1 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...). W § 5 ust. 6 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego obowiązek utrzymania ich w stanie, który nie utrudnia bezpiecznego korzystania z pasa drogowego. Tymczasem z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c ustawy wynika, że regulamin może określać szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, w zakresie części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Przepis ustawy stanowi zatem delegację upoważniającą do określenia wymagań dotyczących części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Użyte w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu sformułowanie "z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości" zawęża ustanowione zasady wyłącznie do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, a także modyfikuje treść obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Trzeba podkreślić, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje właśnie ww. przepis ustawy. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zdefiniował także co należy rozumieć przez chodnik, którego obowiązek ten dotyczy i w jakiej sytuacji właściciel nieruchomości zwolniony jest z nałożonego obowiązku uprzątania chodnika. Zakwestionowane postanowienie § 5 ust. 1 Regulaminu nie realizuje obowiązku gminy wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy. Stanowi także istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej nie tylko przez powtórzenie normy zawartej w obowiązującym przepisie prawa, ale zwłaszcza przez niedopuszczalną modyfikację tej normy (pominięcie przesłanek zwolnienia z obowiązku uprzątania chodnika). Zawieranie powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z kolei postanowienie wynikające z § 5 ust. 6 Regulaminu wykracza całkowicie poza zakres przyznanych gminie kompetencji wynikających tak z art. 4 ust. 2, jak też ust. 2a ustawy. W ocenie sądu wymagania dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń określone w § 5 ust. 2 do ust. 5 Regulaminu realizują obowiązek wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy i mogą funkcjonować w obrocie prawnym mimo wadliwości postanowień zawartych w § 5 ust. 1 i 6 Regulaminu. Dlatego w tej części skarga podlegała oddaleniu. Według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy Rada Gminy została upoważniona do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Oznacza to, że Rada Gminy została upoważniona do określenia zasad według których możliwa będzie realizacja tych aktywności, nie zaś do generalnego wprowadzania ograniczeń dotyczących mycia lub napraw określonych części samochodów. Dlatego też wprowadzone w § 6 ust. 1 pkt 3 Regulaminu ograniczenie zostało wprowadzone z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy. Skarżący słusznie zarzucił, że także treść § 12, § 13 ust. 1 i ust. 4, § 18 ust. 1 pkt 2 lit c oraz § 19 Regulaminu zostały uchwalone z naruszeniem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ zawierają powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych. W § 12 Regulaminu zawarto zmodyfikowaną treść obowiązku wynikającego z art. 6m ust. 1 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającego na złożeniu w odpowiednim terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W § 13 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu określono obowiązki, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a dotyczą wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub oczyszczalnię ścieków, a także przekazywania nieczystości ciekłych przedsiębiorcy posiadającemu zezwolenie i dokumentowania umową korzystania z tych usług. Przede wszystkim nie jest to zakres rzeczowy do którego regulowania przyznano Radzie gminy kompetencję w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 lub ust. 2a ustawy. Rada Gminy dokonała także modyfikacji treści obowiązków wynikających z ustawy, która może wprowadzać w błąd właścicieli nieruchomości nie wskazując, że obowiązek dokumentowania korzystania z usług właściwego przedsiębiorcy dotyczy określonej formy tj. umowy na korzystanie z usług. Co ważniejsze uchwalona treść § 13 ust. 1 Regulaminu sugeruje, że zawsze właściciele nieruchomości zabudowanej niepodłączonej do systemu kanalizacji sanitarnej uprawnieni są do wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub szczelny zbiornik bezodpływowy. Tymczasem z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z kolei w § 18 ust. 1 pkt 2 lit c Regulaminu określono, że obowiązkiem osoby utrzymującej psa jest przechowywanie zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązkowego szczepienia przeciwko wściekliźnie, w sytuacji gdy obowiązek taki wynika już z art. 56 ustawy z 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Podobnie w § 18 ust. 1 pkt 2 lit d Regulaminu wprowadzono wymóg posiadania przez psy przebywające w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku identyfikatora umożliwiającego ustalenie właściciela. Tymczasem obowiązek taki wynika z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W § 19 Regulaminu uregulowano obowiązek unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych przez określone podmioty. Zagadnienie to zostało jednak uregulowane w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi według którego to właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością zobowiązany jest usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Rada Gminy w powyższym zakresie (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit c i § 19) wykraczając poza przyznane jej kompetencje dokonała zmiany zakresu obowiązków określonych przepisami obowiązujących ustaw. Skarżący słusznie zarzucił, że treść § 16 ust. 1 – 4 została uchwalona z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy. Organ nie może narzucać obywatelom ani zasad konsumpcji, ani zasad wykorzystywania produktów, a nawet obowiązku kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Zagadnienia te jak prawidłowo zauważył skarżący mogą co najwyżej stanowić słuszny postulat gminy, która może i powinna zachęcać do prawidłowego postępowania zmierzającego do ograniczenia wytwarzania odpadów w ramach akcji edukacyjnej. Wyrazem przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest treść § 17 Regulaminu, z którego wynika, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi i innych zwierząt oraz do dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia. Tymczasem z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że gmina upoważniona jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zapewnienie ochrony innych zwierząt i ochrony otoczenia przed uciążliwością nie została powierzona kompetencji gminy. Podobnie nie należy do kompetencji gminy w ramach upoważnienia wynikającego z ww. przepisu określenie obowiązków właścicieli zwierząt domowych polegających na zapewnieniu zwierzętom właściwych warunków utrzymania, opieki, wyżywienia i leczenia. Tak więc § 18 ust. 1 pkt 1 lit b i c Regulaminu dotyczący tych zagadnień uchwalony został z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że określając w § 18 ust. 1 pkt 2 a Regulaminu obowiązki dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe Rada Gminy naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 10a ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca co prawda przyznał gminie możliwość określenia obowiązków, a nie tylko wymagań, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnoszącą się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednak określenie obowiązków w tym zakresie nie może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i zasady proporcjonalności. Ustalając w § 18 Regulaminu, że "na terenach przeznaczonych do użytku publicznego psy należy prowadzić na uwięzi, a psy ras uznawanych za agresywne, mieszańce tych ras lub mogące stanowić zagrożenie także w kagańcu" Rada Gminy wprowadziła obowiązek wykraczający poza ograniczenie wynikające z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika obowiązek sprawowania przez właściciela psa kontroli nad nim podczas wyprowadzania na spacer. Postanowienie Regulaminu nie może wprowadzać rozwiązań bardziej rygorystycznych, aniżeli wymogi określone w obowiązującej ustawie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Zdaniem sądu także § 18 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem granic władztwa wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie jest zrozumiałe stanowisko, że zapewnienie ochrony przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów wymaga uchwalenia całkowitego zakazu wprowadzania psów na wszystkie tereny placów zabaw, boisk, wszystkich placówek handlowych, gastronomicznych. Nie ma przesłanek by gmina tak dalece ograniczała swobodę poruszania się z psami na terenach i w obiektach nie stanowiących jej własności. Po drugie wprowadzenie tak rygorystycznych zakazów nie jest konieczne dla osiągnięcia celów stawianych przez ustawę. Skarżący słusznie zarzucił, że treść § 24 ust. 1 Regulaminu (omyłkowo wskazany jako § 23 uchwały) nie znajduje podstawy w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy. Sąd nie uznał za zasadne żądania stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim wskazuje podstawę prawną została wydana z naruszeniem prawa. Twierdzenie skarżącego, że wskazane w podstawie prawnej przepisy tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą stanowić podstawy do wydania aktów prawa miejscowego, ponieważ są przepisami ustrojowymi przyznającymi kompetencję do stanowienia aktów wewnętrznie obowiązujących budzi wątpliwości. Z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy wynika, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Według art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei według art. 41 ust. 1 tej ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Skarżący nie zauważa, że według § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio m.in. zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141 (a więc dotyczącym aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym). Według § 134 tego rozporządzenia podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest zarówno przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw, jak też taki, który wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Z kolei zgodnie z § 138 ust. 1 rozporządzenia uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134. Przypomnieć należy, że ww. przepisy znajdują zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego. Wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy mieszczą się w zakresie wyszczególnionym w § 134 rozporządzenia, ponieważ dotyczą kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego, a zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie art. 4 ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach jest właściwym przepisem upoważniającym, który przecież znalazł się w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ponieważ dotyczy kompetencji do wydania tego określonego aktu prawa miejscowego regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Wskazanie w podstawie prawnej pozostałych ustępów art. 4 ww. ustawy według przytoczonego § 134 rozporządzenia nie było niezbędne, a ich pominięcie nie stanowi naruszenia prawa. W ocenie sądu twierdzenie Gminy, że z chwilą podjęcia przez Radę Gminy nowej uchwały, która wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę zaskarżoną zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania sądowego nie jest zasadne. Stwierdzenie nieważności uchwały jest orzeczeniem dalej idącym i eliminującym wadliwą część aktu od chwili jego podjęcia, co w przedmiotowej sprawie było konieczne. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.