IV SA/Wa 525/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 roku sprawy ze skargi D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę - IVSA/Wa 525/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Ministerstwa Finansów utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) września 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zaplecza dydaktycznego przy Wydziale Uniwersytetu (...), w budynku IV kondygnacyjnym z garażem podziemnym na działce o nr ew. (...) z obr. (...), położonych w W. przy ulicy (...) na terenie dzielnicy (...) w W.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymanie pomieszczeń szkół wyższych. Lokowanie inwestycji celu publicznego reguluje art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym wydawanie decyzji o lokalizacji korzysta z uproszczonego trybu postępowania określonego w art. 53 w/w ustawy. Kolegium wskazało, iż treść wniosku i niezbędne załączniki odpowiadają wymogom określonym w art. 52 ust. 2 cyt. ustawy i w sprawie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 53 ustawy. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzą praw do terenu, nie naruszają prawa własności ani też praw osób trzecich a toczące się postępowanie przed innym organem lub sądem powszechnym w zakresie praw do terenu nie stanowi powodu odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu objętego tymi postępowaniami. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S., reprezentowany przez D., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, iż zaznaczone na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji nie są zgodne z faktycznym przebiegiem granicy działek należących do Uniwersytetu (...) oraz Ministerstwa Finansów. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu (...) października 2007 r. Przed jej wyekspediowaniem skarżący w dniu (...) stycznia 2008 r. złożył pismo zawierające uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji, do którego to organ odwoławczy nie ustosunkował się. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego dopiero w chwili jej doręczenia skarżącemu, więc w dniu (...) stycznia 2008 r. i brak zajięcia stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych w uzupełnieniu odwołania stanowi naruszenie art. 110 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podkreśliło, iż linie rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są granicami prawnymi ani ewidencyjnymi działek sąsiednich a teren niezbędny dla realizacji inwestycji obejmuje nie tylko teren tej inwestycji, ale również szeroko rozumiany obszar oddziaływań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego: decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kryterium rozróżnienia tych aktów opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Decyzja o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego służy wyszczególnionym celom publicznym, a zatem realizuje kwalifikowany interes publiczny. Przez tę inwestycję -stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - należy rozumieć działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacją celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), dla których istotne znaczenie mają regulacje ustaw szczególnych, konkretyzujące te cele i stanowiące o sposobie ich wykonania oraz wskazujące właściwe w tych sprawach organy. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 6 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych, Stwierdzić, więc należy, iż realizacja zaplecza dydaktycznego Uniwersytetu (...) mieści się we wskazanym wyżej katalogu celów publicznych jako realizacja obiektu dla potrzeb państwowej szkoły wyższej. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 53 ww. ustawy). Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestora zawiera wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia a przeprowadzona w oparciu o art. 53 § 3 p.z.p. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze należy wskazać, iż w myśl art. 63 ust. 1 ustawy p.z.p w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na danej nieruchomości można wydać na rzecz nieograniczonej liczby podmiotów - potencjalnych inwestorów, niekoniecznie legitymujących się na tym etapie procesu inwestycyjnego tytułem prawnym do danej nieruchomości. To, czy takie prawo inwestorowi przysługuje bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, bowiem, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Treść tego przepisu należy odczytywać równocześnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2007r. Sygn. akt II OSK 566/06) W tej sytuacji należy zwrócić także uwagę na treść artykułu 63 ust. 2 ustawy p.z.p, stanowiącego, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Rozwiązanie to wiąże się właśnie z faktem, że adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości toczy się na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu np. braku możliwości zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze zarzut niezgodności zaznaczonych na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z faktycznym przebiegiem granicy działek należących do Uniwersytetu (...) oraz Ministerstwa Finansów nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 kpa uznać należy, iż w sytuacji, gdy wszystkie kwestie w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak merytoryczne jak i procesowe zostały ocenione przez organ odwoławczy to kwestia daty doręczenia decyzji względem daty jej wydania pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.