IV SA/Wa 526/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta W. z dnia (...) września 2007 roku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007r. Prezydent W. działając na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4, ust. 4b, art. 46a ust. 1, ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 1a oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r, Nr 129, poz. 902 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z wnioskiem S. Sp. z o.o. , odmówił ustalenia decyzją środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu studni głębinowej o głębokości 26m ppt. i wydajności 18 m sześciennych na godzinę na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...], przewidzianej jako źródło zaopatrzenia w wodę mieszkańców osiedla budynków jednorodzinnych. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zlokalizowane jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli "[...]". § 46 wymienionego planu przewiduje, że zaopatrzenie w wodę następuje poprzez zasilanie obszaru w wodę z Wodociągów [...] poprzez magistralę w ul. [...]. Następnie plan dopuszcza zaopatrzenie w wodę z lokalnego wodociągu w ul. [...] istniejącej zabudowy oraz nowej, pod warunkiem uzgodnienia przyłączenia z dysponentem lokalnego wodociągu do czasu realizacji przyłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej lub wyczerpania lokalnego źródła zasilania. W konsekwencji, zdaniem organu, ustalenia planu wykluczają możliwość zaopatrzenia w wodę z własnego ujęcia wody. Pismo Burmistrza [...] informujące, że obecnie nie ma możliwości przyłączenia osiedla do wodociągu przy ul. [...] nie może zmieniać postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że decyzja środowiskowa może zostać wydana po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Skoro plan wyklucza możliwość budowy studni, należało wydać decyzję odmowną. Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji dopuścił się szeregu naruszeń procedury i z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożył w imieniu inwestora D. M., a organ I instancji nie zbadał, czy w tej dacie był uprawniony do działania w imieniu Spółki S. Zostało złożone stosowne pełnomocnictwo ale z datą 1 października 2007r., a zatem zostało udzielone po dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji. Dalej SKO wywodzi, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Stronami zaś winien być poza podmiotem składającym wniosek właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem oraz sąsiedzi planowanej inwestycji - właściciele działek objętych obszarem jej oddziaływania. Zdaniem SKO organ nie ustalił kręgu podmiotów, które legitymują się w niniejszej sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem organ nie ustalił czy w ramach prowadzonego postępowania konieczne jest sporządzenie raportu. Jedynie w uzasadnieniu stwierdził, że budowa studni zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności niemożliwe było merytoryczne orzeczenie przez SKO, bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ przytoczył normę zawartą w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sprzeczność zamierzonej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organ do wydania odmownej decyzji. Skoro plan szczegółowo określa zasady ukształtowania infrastruktury technicznej na danym terenie, to niedopuszczalne jest twierdzenie, że inny sposób zagospodarowania infrastruktury jest dozwolony. Dalej organ wywodzi, że twierdzenie skarżącego, że planowana studnia ma służyć realizacji uprawnienia do zwykłego korzystania z wód, jest chybione. Pobór bowiem wody dla zaopatrzenia osiedla domków jednorodzinnych ze studni głębinowej o wydajności 18 m sześciennych na godzinę nie jest zwykłym korzystaniem z wód. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej uzasadnienia odnoszącego się do zarzutów podniesionych w odwołaniu złożyła S. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w tej części uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności został przedstawiony dorobek orzecznictwa i doktryny uzasadniający wskazany zakres zaskarżenia decyzji. W ocenie skarżącego istnieje możliwość uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi poprzez uchylenie decyzji w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia. Decyzja bowiem jako taka uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowa, ale pozostawienie jej wraz z uzasadnieniem w pierwotnym brzmieniu może skutkować umorzeniem postępowania w wypadku nie uzupełnienia przez skarżącą właściwego pełnomocnictwa oraz wydanie ponownie błędnej decyzji wskutek niewłaściwej interpretacji art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalej skarżący wywodzi, iż nie sposób zgodzić się z wykładnią planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowaną przez organy w zakresie mającym zastosowanie w sprawie. Żaden zapis planu nie wprowadza zakazu budowania własnych ujęć wody oraz nie stanowi o jakichkolwiek ograniczeniach ilościowych poboru tej wody. W dalszej treści skarga powołuje się na pismo Burmistrza [...] informujące, że obecnie nie ma możliwości przyłączenia osiedla do wodociągu przy ul. [...] do czasu wybudowania docelowej sieci wodociągowej zaopatrzenie w wodę na cele socjalno-bytowe powinno odbywać się z ujęcia własnego. Gdyby bowiem przyjąć odmiennie niż wynika z tego pisma, to do czasu wybudowania infrastruktury technicznej przewidzianej w planie, nie można byłoby korzystać z terenów objętych planem, w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, wynikającym z tego planu. Zdaniem skarżącego art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska należy interpretować funkcjonalnie tzn. w praktyce organ winien zbadać, czy zamierzona inwestycja tj. budowa osiedla domów jednorodzinnych jest zgodna z założeniami planu oraz czy może korzystać z przewidzianej w tym planie infrastruktury (istniejącego obecnie wodociągu), a nie jak to miało miejsce - czy na terenie objętym planem w przyszłości jest przewidziana budowa ujęć własnych wody. Jeśli zatem z postępowania wynika, że nie ma możliwości korzystania obecnie z przewidzianej w planie infrastruktury, organ winien wydać decyzję pozytywną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a wywody w niej zawarte znalazły aprobatę Sądu orzekającego. Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, jak również z mocy art. 135 powołanej ustawy koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Przepis art. 135 ustawy procesowej stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej. Korzystając zatem ze wskazanych wyżej regulacji procesowych Sąd uznał, że naruszenie przepisów prawa materialnego powstało już na etapie procedowania przez organ I instancji, natomiast SKO w ocenie Sądu podjęło prawidłową decyzję, jednakże wszystkie motywy jakimi kierowało się przy orzekaniu, nie mogą się ostać. Co prawda skarżący domagał się uchylenia jedynie części decyzji w konkretnym fragmencie jej uzasadnienia, jednakże Sąd doszedł do przekonania, że celem usunięcia wszystkich naruszeń zasadne jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego całej zaskarżonej decyzji, co pozostaje w zgodzie z brzmieniem powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a., który daje możliwość orzekania przez Sąd administracyjny I instancji w granicach danej sprawy, a nie tylko w części wyznaczonej przez skarżącego w żądaniu skargi. Otóż intencje skargi sprowadzają się do zakwestionowania wykładni postanowień § 46 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli "[...]", przyjętej przez organy obydwu instancji. Z treści powołanego zapisu wywiedziono zakaz lokalizacji indywidualnych ujęć wody na terenie objętym tymże planem. W ocenie Sądu przyjęta wykładnia jest nazbyt rygorystyczna i nie odpowiada intencjom miejscowego prawodawcy. Regulacje dotyczące infrastruktury technicznej zostały zamieszczone w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem taki obowiązek nakłada na organy gminy art. 15 ust. 2 pkt 10) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Infrastrukturę techniczną stanowią m. in wodociągi. Takiej egzemplifikacji tego pojęcia można poszukiwać w regulacjach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r, Nr 46, poz. 543 ze zm.). Art. 143 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skoro w planie musiały znaleźć się zapisy odnośnie m.in. wodociągów, to wobec konkretnej sytuacji w jakiej znajduje się miasto W., dysponujące od dawna rozwiniętą miejską siecią wodociągową, oczywistym jest, iż w pierwszej kolejności tę instalację wskazano jako mającą zaspokajać potrzeby ludności w zakresie zapewnienia dostaw wody. Podobnie z systemem istniejącego już wodociągu lokalnego przy ul. [...]. Ta infrastruktura, choć nie do końca wydolna - jak wynika z przywoływanego pisma Burmistrza [...] -jako istniejąca została wskazana do obsługi terenu. Nie oznacza to jednak, że inny sposób zaspokajania w wodę, jakim jest pobór poprzez studnię głębinową został wykluczony przez plan. Plan przecież, jak trafnie wskazuje skarga, w żadnym miejscu nie zabrania takiego rodzaju sposobu pozyskiwania wody jakim jest budowa studni. W szczególności, że wykładnia planu przyjmująca zakaz lokalizowania indywidualnych punktów poboru wody wyklucza możliwość korzystania z terenu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w tym samym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka wykładnia powodująca sprzeczność wewnętrzną aktu prawa miejscowego nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia zasady, że prawodawcę cechuje racjonalność. Odnosząc się natomiast do stwierdzonej wadliwości części uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy podnieść, że trafnie SKO przyjęło, że organ ma obowiązek powiadomić o postępowaniu wszystkie jego strony. Jest to generalna zasada postępowania administracyjnego, odnosząca się także do decyzji środowiskowej. Organ administracji publicznej jest zobowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być powiadomiony o takim postępowaniu i służą mu wszelkie uprawnienia strony. Nie można natomiast uznać za trafny pogląd przyjęty w zaskarżonym orzeczeniu, że organ winien ustalić czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pozytywna odpowiedź na to zagadnienie bowiem decyduje o zastosowaniu art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa w takim postępowaniu. Co do zasady należy podzielić pogląd zaprezentowany przez SKO, jednakże realizacja zasady udziału społeczeństwa ma rację bytu wówczas, gdy organ prowadzi pełne postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji środowiskowej, w tym uzyskuje wszelkie wymagane uzgodnienia. Innymi słowy chodzi o zagwarantowanie możliwości wypowiedzenia się społeczności przy inwestycjach, które z dużym prawdopodobieństwem zostaną przeprowadzone. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ we wstępnym badaniu uznał, że proponowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, skoro organ II instancji podzielił stanowisko Prezydenta, iż niemożliwa jest na terenie objętym planem inwestycja w postaci budowy studni głębinowej, uchybienie normie art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska, które w istocie nastąpiło, nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Inaczej byłoby, gdyby SKO uznało, że inwestycja nie koliduje z zapisami planu. Oznaczałoby to konieczność prowadzenia całego postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Wówczas niewątpliwie należałoby zapewnić udział społeczeństwa w takim procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim jednak, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Prezydent przywołał § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i stwierdził, że planowane przedsięwzięcie należy do takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Poprzez przywołanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. organ zakwalifikował budowę studni jako inwestycję, co do której może istnieć obowiązek sporządzenia raportu, nie zaś co do której istnieje taki obowiązek. Skoro nie zostało wydane orzeczenie o obowiązku sporządzenia raportu, a z samych przepisów nie wynika taki obowiązek, należy przyjąć, że Prezydent uznał, iż raport nie będzie sporządzany. Tym samym nie było podstaw, aby zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniu. SKO uznało, że późniejsza data udzielenia pełnomocnictwa decyduje o tym, że wszelkie czynności dokonane przez pełnomocnika do tej daty nie odnoszą skutku. Niewątpliwie trafnie wskazano, że Prezydent powinien zbadać, czy wniosek o wydanie decyzji złożyła osoba prawidłowo umocowana do działania w imieniu Spółki. Skoro jednak prawidłowe pełnomocnictwo zostało złożone, a mocodawca nie zakwestionował czynności dokonanych dotychczas przez pełnomocnika, nie można uznać aby to uchybienie miało jakiekolwiek znaczenie dla rozpoznawania wniosku inwestora. Reasumując trafne rozstrzygnięcie organu II instancji zostało uzasadnione błędnymi przesłankami. Istotą bowiem motywów, którymi winno kierować się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, była kwestia nieprawidłowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części znajdującej zastosowanie w sprawie. Uznając zatem, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i 135 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 powołanej ustawy.