IV SA/Wa 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obszaru zabudowy śródmiejskiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) podjęła uchwałę nr [...] w dniu [...] grudnia 2008r. w sprawie ustalenia obszaru zabudowy śródmiejskiej miasta B.. Obszar zabudowy śródmiejskiej zawiera się pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (§1). Wojewoda [...] na podstawie art. 85,86 i 91 w związku z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym złożył skargę na powyższą uchwałę, podnosząc zarzut naruszenia art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) poprzez dopuszczenie ustalenia w uchwale zabudowy śródmiejskiej z ominięciem sporządzenia planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że powołany w podstawie prawnej tej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę dla rady gminy do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny ustalenie przeznaczenia terenów na określone cele oraz zasad ich zagospodarowania i zabudowy następuje w studium oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte przez Radę Miejską ustalenia, które jej zdaniem, pozwolą na realizację zabudowy zgodnie z definicją i warunkami technicznymi wymaganymi dla tej zabudowy określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinny być przedmiotem planu miejscowego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ustawa ta nie dopuszcza uregulowania ww. ustaleń w ramach innych aktów niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozporządzenie w § 3 pkt 1 definiuje zabudowę śródmiejską jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy, co oznacza zdaniem organu, iż obszar taki powinien być ustalony w ramach miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Tymczasem skarżona uchwała wedle § 4 wchodzi z dniem podjęcia. Organ podkreślił, iż ustalenie obszaru zabudowy śródmiejskiej jest szczególną formą realizowania polityki przestrzennej gminy, która zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być sporządzona przez uprawnionych projektantów wpisanych na listę izby samorządu zawodowego, urbanistów bądź architektów. Z uwagi na fakt pominięcia procedury wymaganej tą ustawą nie ma możliwości ustalenia kto i w jaki sposób wyznaczył granice obszaru objętego tą uchwałą. Ponadto w ocenie organu, normy zawarte w skarżonej uchwale nie są zredagowane w sposób czytelny, precyzyjny, spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. podniosła, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, gdyż zabudowa śródmiejska nie stanowi samodzielnej kategorii planistycznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast jest pojęciem z zakresu Prawa budowlanego, a w szczególności wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pojęcie zabudowy śródmiejskiej jest zdefiniowane w § 3 pkt 1 tego rozporządzenia jako zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta i dzielnicy miasta. W związku z tym przyjęto alternatywną formę ustalenia tej kategorii zabudowy na określonym obszarze, rezygnując doraźnie z ustanowienia takiego obszaru w planie miejscowym. Zdaniem organu gminy dopuszczalne zatem było podjęcie kwestionowanej uchwały, sankcjonującej faktyczna zabudowę na objętym nią obszarze jako śródmiejską, bez konieczności czynienia tego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Intencją Rady było ujednolicenie praktyki orzeczniczej i zobiektywizowanie kryteriów prawnobudowlanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu uchwalenia planu miejscowego. Rada nie była związana ustaleniami Studium podejmując tę uchwałę, która ma wyłącznie charakter pomocniczy i przejściowy dla celów wskazanych powyżej. Przyjęte takie założenia nie dawały przesłanek do sytuowania tej uchwały w kategoriach prawa miejscowego, a tym samym nadawania jej trybu promulgacyjnego właściwego dla tego rodzaju przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi naruszenie prawa. Podstawy prawne działania organów władzy publicznej, wyznacza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Niewątpliwe jest, że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne, stąd może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy ( art. 40 ust.1), które rada gminy ustanawia w formie uchwały (art. 41 ust.1). Zaś zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach funkcjonowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca w pkt od 1 do 12 ust. 2 tego artykułu określił katalog zagadnień obligatoryjnych do ustalenia w planie, zaś w ust.3 ww. artykułu w pkt od 1 do 6 ustalił katalog zagadnień o charakterze fakultatywnym. Według katalogu z ust. 2 art. 15 obligatoryjnie w planie określa się wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej ( pkt 5), do których może należeć określenie, np. obszaru zabudowy śródmiejskiej. Natomiast kolejny pkt 6 wprowadza wymóg obligatoryjnego określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Trafnie podniosły oba organy, że pojęcie "zabudowa śródmiejska" zostało zdefiniowane w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Według tej definicji przez "zabudowę śródmiejską" - należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, kiedy to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Z podanej definicji "zabudowy śródmiejskiej" wynika, że jest to obszar centrum śródmieścia miasta lub dzielnicy miasta charakteryzujący się faktyczną intensywną zabudową lub przewidywaną w planie miejscowym. Innymi słowy, za zabudowę śródmiejską uważa się obszar o występującej faktycznie intensywnej zabudowie w centrum śródmieścia miasta lub dzielnicy miasta, albo obszar przewidziany w planie miejscowym do intensywnej zabudowy w centrum śródmieścia. Z analizy cyt. powyżej przepisów, wbrew stanowisku Rady Miejskiej w B., nie wynika, aby była ona uprawniona do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie określenia obszaru zabudowy śródmiejskiej. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że określenie tego rodzaju obszaru jest możliwe tylko i wyłącznie na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach najpierw uchwalonego przez radę gminy studium a następnie uchwalonego przez ten organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaga podkreślenia, że powyższe rozporządzenie z dnia 12 stycznia 2002r. Minister Infrastruktury wydał na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1125 ze zm.), Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Powołany art. 5 Prawa budowlanego określa zasady projektowania, budowy i utrzymywania obiektów budowlanych , zaś art. 6 zasady zagospodarowania terenu, przy czym zasady te odnoszą się do procesu budowlanego, począwszy od sporządzenia projektu, poprzez etap budowy i użytkowania obiektów lub ich zespołów aż do zakończenia bytu obiektów budowlanych znajdujących się na określonym terenie. W powołanym wyżej rozporządzeniu o zabudowie śródmiejskiej jest mowa w § 13 ust. 4, § 40 ust. 2 i § 60 ust. 2. Wskazane uregulowania pozwalają na obszarze zabudowy śródmiejskiej odmiennie, niż na pozostałych obszarach, określić odległość budynku z pomieszczeniami dla ludzi od innych budynków, czas nasłonecznienia piaskownic, jak również mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Obowiązanymi podmiotami do przestrzegania tych zasad są uczestnicy procesu budowlanego, o których mowa w art. 17 ustawy - Prawo budowlane oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego wymienione w art. 80 tej ustawy i to do nich przede wszystkim są skierowane przepisy ww. rozporządzenia. Rada gminy natomiast, jak słusznie stwierdził organ nadzoru, może wyłącznie w planie miejscowym określić zarówno obszar zabudowy śródmiejskiej, jak również parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tych warunkach Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała została wydania z rażącą obrazą art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 15 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga również podkreślenia, że wskazane w odpowiedzi na skargę intencje jakie legły u podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały, czyli ujednolicenie praktyki orzeczniczej i zobiektywizowanie kryteriów prawnobudowlanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, były nieuprawnione w świetle art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 oraz 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi organem właściwym do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w niektórych przypadkach wojewoda ( art. 51 ust.1 i art. 60 ust.1 i 3). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządowe gminnym stanowi o podziale organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Wedle art. 15 ust. 1 tej ustawy rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym i do jej właściwości zgodnie z art. 18 ust.1 należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast wójt gminy jest organem wykonawczym ( art. 26 ust.1 ), do którego kompetencji należy wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust.1). Skoro jak wskazano powyżej wójt gminy, w tym przypadku Burmistrz Miasta B., jest świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., to podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy żaden przepis tej ustawy nie daje kompetencji Radzie Miejskiej w B. do stanowienia obszaru śródmiejskiej zabudowy w drodze odrębnej uchwały, niż poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania, należało uznać za naruszenie kompetencji organu wykonawczego do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej zagospodarowania terenu gminy B. w granicach i na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ramach wydanych decyzji administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.