IV SA/Wa 539/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie z produkcji leśnej gruntów oddala skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 28 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz, U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak: [...], dotyczącej wymierzenia opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz przedstawił przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające cele tej ustawy i jej podstawowe instrumenty prawne. Wskazując na przepis art. 28 ust. 1, jako na materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanej odwołaniem decyzji, organ zwrócił uwagę na sankcyjny charakter instytucji uregulowanej tym przepisem. Sprawca wyłączenia niezgodnego z przepisami ma bowiem obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości dwukrotnie wyższej niż gdyby uczynił to działając zgodnie z prawem. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] ww decyzją nałożył na W. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] opłatę za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji leśnej gruntów, o powierzchni 0,5018 ha, o typie siedliskowym lasu: bór świeży i bór mieszany świeży, nie stanowiących lasów ochronnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], jednostka ewidencyjna: [...], powiat: [...], województwo: [...], opisanych w aktualnym "Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu [...]" jako część wydzielenia leśnego 12ai i 12b1t stanowiących własność Z. M., dzierżawionych przez W. Z., na podstawie umowy dzierżawy zawartej dnia 23 października 2009 r; na czas nieokreślony, oznaczonych na załączniku nr 2 do decyzji, w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 135 851,34 zł (sto trzydzieści pięć tysięcy osiemset pięćdziesiąt jeden złotych i 34/100). Na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...], o udzieleniu koncesji, Skarżący prowadzi na przedmiotowym gruncie eksploatację złoża piasku wydmowego. Ustalono, że dla przedmiotowego gruntu brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w planie, który utracił moc, grunty wchodzące w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczone są jako [...], czyli tereny rolne. W dniu [...] stycznia 2013 r. Sąd Rejonowy [...] ogłosił upadłość likwidacyjną W. Z., z tym dniem majątek upadłego objął syndyk. Decyzję - koncesję na wydobycia kruszywa ze złoża uzyskano [...] lutego 2013 r. Skarżący ponownie objął zarząd swoim majątkiem w dniu 1 sierpnia 2013 r., w którym wydane zostało postanowienie o zmianie trybu prowadzonego postepowania na postępowanie z możliwością zawarcia układu a zarząd oddano w ręce Skarżącego. z uwagi na postępowanie ugodowe. Pismem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] powiadomił Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] (zwanego dalej: Dyrektorem RDLP [...]), o podejrzeniu nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej w związku z rozpoczęciem przez Firmę [...] eksploatacji złoża piasku wydmowego na gruntach wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z uwagi na powyższe, w dniu 13 września 2013 r., Dyrektor RDLP [...], wszczął postępowanie w sprawie podejrzenia niezgodnego z przepisami prawa wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Pismem z dnia [...] września 2013r., znak: [...] Dyrektor RDLP [...] zwrócił się do W. Z. o udzielenie wyjaśnień w powyższej sprawie oraz przesłania wszelkich dokumentów upoważniających do rozpoczęcia eksploatacji złoża piasku wydmowego. W piśmie zawarte zostało również pouczenie o konsekwencjach niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenia gruntów z produkcji. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające m.in. na przekroczeniu przez przedsiębiorcę granic obszaru i terenu górniczego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2013 r. rozprawy administracyjnej, powołana przez Dyrektora RDLP [...] komisja, na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdziła wyrobisko o wysokości skarp w przedziale od 2 do 12 m oraz obecność koparki na gruncie i że złoże znajduje się w ciągłej eksploatacji. Ustalono również, że do określenia dokładnej powierzchni wyrobiska niezbędne będzie powołanie biegłego geodety. W dniu 14 lutego 2014r, powołany przez Dyrektora RDLP [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., znak: [...] biegły geodeta dokonał pomiaru gruntu wyłączonego z produkcji leśnej wchodzącego w skład działki ewidencyjne nr [...] w m. [...]. Przed przystąpieniem przez biegłego geodetę do wykonywania czynności W. Z. złożył pisemne oświadczenie dotyczącego braku zgody na udostępnienie terenu [...] w celu przeprowadzenia przedmiotowych pomiarów. Treść oświadczenia znajduje się w aktach sprawy. W wyniku przeprowadzenia czynności dowodowej skompletowany został operat techniczny oraz została wydana opinia przez biegłego geodetę dotycząca ustalenia powierzchni gruntu leśnego wyłączonego z produkcji, na skutek wykonania prac polegających na eksploatacji złoża piasku wydmowego prowadzonych na gruntach wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], opisanej w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu wsi [...] jako wydzielenie leśne 12a1 i 12b1. Dyrektor RDLP [...] pismem z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Z., zarzucając naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2. art. 77 pkt 1 oraz art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. 2003 nr 60 poz. 535), poprzez błędne uznanie W. Z. za sprawce w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. z 2013r. poz. 1205), którego działanie lub zaniechanie uzasadniało nałożenie opłaty, w sytuacji gdy to nie on podejmował czynności w F. lecz działający wówczas za niego syndyk M. O., 3. art. 169 pkt 1, art. 173 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. 2003 nr 60 poz. 535), poprzez jego pominięcie w ustaleniach dotyczących osoby odpowiedzialnej za zarząd oraz dopełnienie wymaganych prawem obowiązków dotyczących masy upadłości w F. W związku z powyższym wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji, 2) stwierdzenie zgodnie z art. 156 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, nieważności zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych oraz decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] z [...] kwietnia 2014r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze w ocenie Sądu organy słusznie uznały, iż Skarżący prowadząc na spornych gruntach leśnych roboty ziemne polegające na dewastacji uprawy leśnej, rozpoczął inne niż leśne użytkowanie tych gruntów, a zatem dokonał wyłączenia gruntów z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Do tego uczynił to niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej nastąpiło bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. i grunty te nie uzyskały stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne. Po drugie – wbrew zarzutowi Skarżącego – organy obu instancji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły całość materiału dowodowego. Ustaliły, zgodnie z art. 7 kpa, i z treścią art. 77 kpa., fakt naruszenia powołanych wyżej przepisów, a także podmiot odpowiadający za te naruszenie. Zgodnie z poczynionymi przez organy ustaleniami w Sąd Rejonowy [...] w sprawie sygn. akt [...], w dniu [...] stycznia 2013r., ogłosił upadłość likwidacyjną W. Z. prowadzącego F. z siedzibą w B. na skutek czego z powyższą datą zarząd nad majątkiem skarżącego objął syndyk M. O. Syndyk ma obowiązek działać w interesie wierzycieli i jego obowiązkiem jest dbanie o interes upadłego (dłużnika), jednak przepisy Prawa upadłościowego z 1934 r. (tak samo przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, Dz.U. Nr 60, poz. 535 ze zm. - dalej: ,,Pr.u.n.") nie pozwalają na przyjęcie, że jest ustawowym zastępcą upadłego lub wierzycieli albo upadłego i wierzycieli. Syndyk obejmuje z mocy samego prawa majątek upadłego, zarządza tym majątkiem i przeprowadza jego likwidację (art. 90 Pr.upadł., art. 173 Pr.u.n.). Syndyk działa przy tym pod nadzorem sędziego-komisarza (art. 87 § 1 Pr.upadł., art. 152 § 1 Pr.u.n.). Za szkodę wyrządzoną niesumiennym pełnieniem obowiązków odpowiada syndyk (art. 102 Pr.upadł.; art. 160 ust. 3 Pr.u.n.), który według art. 160 ust. 1 i 2 Pr.u.n., dokonuje czynności na rachunek upadłego, lecz w imieniu własnym i nie odpowiada za zobowiązania zaciągnięte w sprawach dotyczących masy upadłości. Jednakże czynności za które, w ocenie Skarżącego, winien odpowiadać syndyk, miały miejsce po upływie siedmi0- miesięcznego okresu (od stycznia 2013r. do sierpnia 20I3r.), w którym syndyk sprawował zarząd nad majątkiem upadłego. A zatem, Skarżący nie może powoływać się na odpowiedzialność Syndyka, za wyrządzoną szkodę. O ewentualnym naruszeniu ww przepisów przez W. Z., Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] powiadomił Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...], pismem z dnia 09 września 2013 r., (o podejrzeniu nielegalnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, w związku z rozpoczęciem przez W. Z. eksploatacji złoża piasku wydmowego na gruntach wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...]. I dopiero w dniu 13 września 2013 r.). Dyrektor RDLP [...], wszczął postępowanie ws. podejrzenia niezgodnego z przepisami prawa wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania za słuszne powoływanie w tym czasie odpowiedzialności syndyka z pominięciem skarżącego. Po trzecie, należy wskazać, iż przedmiotowe wyłączenie polegało na usunięciu drzewostanu oraz wykonaniu prac ziemnych w postaci zdjęcia z powierzchni terenu leśnego wierzchniej warstwy gruntu i jego przemieszczenie (potwierdzenie: rozprawa administracyjna na gruncie, dokumentacja fotograficzna, akta sprawy). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Z akt sprawy wynika, że ww. działka ewidencyjna w 2013 r. zawierała w swoich granicach m.in. grunt leśny o powierzchni 7,40 ha (użytek LsV), co potwierdza wypis z rejestru gruntów z dnia 27.11.2013 r. i mapa ewidencyjna a nadto ww. aktualny Uproszczony Plan Urządzenia Lasu Wsi [...]. Ustalono. że grunty były gruntami leśnymi, o typie siedliskowym lasu BMśw i Bśw. Stosownie do definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dyrektor RDLP w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdził wyłączenie z produkcji 0,5018 ha gruntów leśnych (pomiar dokonany przez uprawnionego geodetę), wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem Dyrektora RDLP, że wycięcie drzewostanu, zdjęcie wierzchniej warstwy gleby (humusu) i wydobycie kruszywa naturalnego, stanowi rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów - wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji, niezgodnie z przepisami uogril, są opłaty ustalone i zróżnicowane wskazanymi art. 28 ust. 1 i 2 uogril. Dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, w związku z powyższym właściwe było zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 28 ust. 1 uogril, które związane jest dodatkowo z ustaleniem sprawcy wyłączenia. Dyrektor RDLP ustalił, na podstawie zgromadzonych dokumentów, że eksploatację kruszywa na powyższym terenie, prowadziła firma Skarżącego- W. Z., a wydobycie kruszywa rozpoczęło się we wrześniu 2013 r. Powyższe zatem wskazuje, że zaistniały przesłanki wynikające z przepisu art. 28 ust. 1 uogril zgodnie z którym: "w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustała się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Dyrektor RDLP ustalił sprawcę wyłączenia gruntu leśnego, datę wyłączenia oraz wykazał, że dokonano tego wyłączenia niezgodnie z przepisami uogril (brak decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy wskazujące na możliwość skorzystania z art. 28 ust. 2 uogril). Należy również podnieść, że Skład orzekający w niniejsze sprawie podziela stanowisko, iż art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. ma charakter normy bezwzględnie je wiążącej a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu należy do kategorii decyzji związanych, a zatem takich, które w określonych prawem sytuacjach przewidują tylko jeden rodzaj rozstrzygnięcia nie pozostawiając organowi w tym względzie żadnej swobody. Wykluczone jest tutaj uznanie administracyjne, (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r. II SA/2169/00, LEX nr 53437, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 864/06; dostępny w nsa. gov.pl). Konstrukcja art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l wskazuje, że już sam obiektywny fakt naruszenia przepisów ustawy – wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy – stanowi podstawę dla ustalenia sprawcy tego wyłączenie opłaty w wysokości podwójnej należności. Ustawodawca zdecydował się zatem na zastosowanie w tym przypadku koncepcji obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, zgodnie z którą, sam fakt naruszenia prawa stanowi podstawę do zastosowania danej sankcji, a wielkość sankcji wynika wprost z przepisu prawa. Ta formuła powoduje, że w tego typu sytuacjach nie znajduje zastosowania zasada domniemania niewinności a zatem organy nie badają jaki był stopień zawinienia sprawcy wyłączenia. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że tzw. obiektywna odpowiedzialność w prawie administracyjnym nie stanowi naruszenia Konstytucji RP (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 1998 r. K. 17/97 (OTK ZU 1999, nr 1, poz.8). Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem zaistniałego w związku z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia właściwego organu (tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 251/08). Stąd też, w obliczu powyższego, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, wbrew prawidłowo wydanym decyzjom administracyjnym przez organy obu instancji, w tym ustalającej opłatę w wysokości dwukrotnej należności w okolicznościach niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają –wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji – przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.