IV SA/Wa 540/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 740 ( siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej nr [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie obiektem infrastruktury technicznej - drogi wewnętrznej - na działkach ew. nr [...], nr [...] i nr [...] położonych między ul. [...] i ul. [...] w S. w obrębie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Uzgodnienie nastąpiło m. in. pod warunkiem, że projektowana inwestycja ma zapewnić dojazd do działek sąsiednich oraz planowanego zagospodarowania działki nr ewid. [...] (przed podziałem działka nr ewid. [...]) tj. pawilonu handlowo-usługowego, bez możliwości budowy stacji paliw. W uzasadnieniu postanowienia zaznaczono, że nieuzasadniony jest podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych", poprzez naruszenie przysługujących organowi kompetencji w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, że rodzaj planowanej inwestycji na działkach przyległych do pasa drogowego oraz sposób włączenia się do ruchu drogowego ma duży wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu warunek nie zezwalający na budowę stacji paliw wynika z art. 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U nr 43, poz. 430), zwanego dalej "rozporządzeniem". Stosownie bowiem do tego przepisu odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 2 km. Obecnie natomiast na drodze krajowej nr [...] w S. znajdują się dwie stacje paliw w odległości 632 m. Nowa stacja paliw miałaby powstać między nimi, co nie jest zgodne z wyżej wspomnianym przepisem. Wskazano, że organ - na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - miał prawo i obowiązek wypowiedzieć się w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone postanowienie podtrzymuje zdaniem organu wcześniejsze uzgodnienia dotyczące włączenia do ruchu drogowego ruchu z przyległej do pasa IV SA/Wa 540/08 drogowego działki ew. nr [...] (przed podziałem działka ew. nr [....]), na której zgodnie z decyzją Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. projektowano budowę pawilonu handlowo-usługowego i do takiego zagospodarowania działki wydano zgodę na wykonanie zjazdów na drogę krajową nr [...]. Ponadto w tejże prawomocnej decyzji w punkcie 2a widnieje zapis "na działce o nr ew. [...] należy zrezygnować z budowy stacji paliw". W ocenie organu brak jest również podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Zarzuty nie zostały sprecyzowane i uzasadnione. Bezpieczeństwo wszystkich użytkowników ruchu drogowego (interes społeczny) jest ważniejsze niż interes indywidualnej osoby. Organ uznał także za nieuzasadniony zarzut dotyczący sprzeczności stanowisk wyrażonych w jego postanowieniach nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., odnośnie lokalizacji przyłącza wodno-kanalizacyjnego, ponieważ decyzja zezwalająca na lokalizację przyłączy wodno-kanalizacyjnych w pasie drogowym jest zgodą na lokalizację urządzeń obcych w pasie drogowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. sp. z o. o. w P. - wnioskodawca w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację i w efekcie wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wskazany w tym przepisie i tym samym przekroczenie przysługujących organowi kompetencji w zakresie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł bowiem, że uzgodnienie było dokonywane wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego inwestycją planowaną na działkach ew. nr [...], nr [...] i nr [...]. Z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie można natomiast wywodzić kompetencji zarządcy drogi do wypowiadania się odnośnie innych terenów, których uzgodnienie nie dotyczy, a więc do zajmowania stanowiska wobec działki ew. nr [...]. Ponadto wskazano, iż żaden z przepisów, w tym § 123 ust. 2 rozporządzenia, nie daje organowi kompetencji do wypowiadania się co do możliwości budowy stacji paliw. Powołany § 123 ust. 2 rozporządzenia legitymuje jedynie organ do zajęcia IV SA/Wa 540/08 stanowiska co do odległości między zjazdami planowanych stacji paliw, jednakże ta kwestia nie jest przedmiotem postępowania dotyczącego wyłącznie ustalenia warunków zabudowy drogi wewnętrznej. Skarżący podniósł ponadto, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne ze stanowiskiem tego samego organu zawartym w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w której organ zezwolił na lokalizację przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla stacji paliw na działce ew. nr [...], co oznacza, iż -odmiennie niż obecnie - nie sprzeciwiał się budowie stacji paliw na tej działce. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. naruszają prawo. Na wstępie należy zaznaczyć, że instytucja współdziałania organów administracji publicznej jest instytucją zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Przepisami prawa procesowego regulującymi współdziałanie w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia jest zarówno art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", jak i art. 106 k. p. a. Stosownie do art. 60 ust. 1 u. p. z. p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. W stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p.). Z kolei materialnoprawną podstawą działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zwrócić należy uwagę, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych daje organowi współdziałającemu - w tym przypadku Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - możliwość uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej IV SA/Wa 540/08 zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie projektu decyzji w zakresie nie dotyczącym możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego nie może być dokonane przez organ uzgadniający. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871). W tym przypadku zadania te określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Ponadto, zgodnie z art. 19 k. p. a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Żaden przepis natomiast nie modyfikuje zakresu uzgodnienia wyznaczonego przez art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dając Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienie do oceny możliwości lokalizowania stacji paliw. Zaskarżonym postanowieniem natomiast, jak i utrzymanym przez niego w mocy postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. organ wyszedł poza swe kompetencje określone w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dokonał on bowiem zastrzeżenia, że uzgodnienie jest dokonane pod warunkiem nie lokalizowania na działce ew. nr [...] stacji paliw. Organ nie mógł postawić takiego warunku, ponieważ wiąże go zakres uzgodnienia określony w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a ponadto działka ew., której dotyczy ten warunek (nr [...]), nie jest objęta postępowaniem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 123 ust. 2 rozporządzenia na drodze klasy głównej ruchu przyspieszonego odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km - poza terenem zabudowy, a 2 km - na terenie zabudowy. IV SA/Wa 540/08 Przepis ten nie ma jednak zastosowania w postępowaniu uzgadniającym, ponieważ postępowanie główne (o ustalenie warunków zabudowy) nie dotyczy inwestycji w postaci stacji paliw, lecz budowy drogi wewnętrznej. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. i art. 205 § 2 p. p. s. a.