IV SA/Wa 542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie "P." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy czasowego odebrania zwierzęcia uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...]września 2016 r. o odmowie czasowego odebrania p. E.D., zwanemu dalej "Właścicielem", klaczy o imieniu [...] przez Pogotowie dla Zwierząt w [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", i przekazania zwierzęcia pod opiekę temu Stowarzyszeniu. Decyzja została wydana wobec wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - materialnoprawną podstawę odebrania zwierzęcia jego właścicielowi lub opiekunowi stanowią przepisy art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.); w art. 6 ust. 2 tego aktu prawnego został zamieszczony obszerny katalog niezgodnych z prawem zachowań względem zwierząt, sprowadzających się do zadawania im bólu albo cierpienia; stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2, może zostać czasowo odebrane właścicielowi lub jego opiekunowi na podstawie decyzji i przekazane instytucji zajmującej się opieką nad zwierzętami, która zapewni właściwą i humanitarną nad nim opiekę; natomiast decyzja o odebraniu zwierzęcia, która podejmowana jest w trybie art. 7 ust. 3 ustawy, odmiennie niż w trybie ust. 1, zapada wówczas gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane; mimo, że w chwili wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego właściciela, organ, prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3, orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli są spełnione przesłanki określone w tym przepisie, - wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustalenia, że zwierzę jest faktycznie utrzymywane w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym w stanie rażącego niechlujstwa, czy też w pomieszczeniach albo klatkach, które uniemożliwiają mu zachowanie naturalnej pozycji, i poparcia ustaleń w tym przedmiocie rzeczowym materiałem dowodowym, - z akt postępowania i decyzji wynika, że Stowarzyszenie [...] stycznia 2014 r. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o tymczasowym odebraniu konia - klaczy o imieniu [...] i przekazanie mu konia pod opiekę oraz obciążenie kosztami utrzymania konia, - jak przedstawił organ I. instancji w przedmiotowej decyzji, Właściciel utrzymywał na swojej posesji dwa konie - ogiera i klacz; po otrzymaniu informacji, że zwierzęta są utrzymywane w złych warunkach, dokonano oględzin bytowania koni; ujawniły one, że ogier przebywa w złych warunkach; pismem z [...] września 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...]wniósł o czasowe odebranie Właścicielowi jednego konia – ogiera, z uwagi na utrzymywanie zwierzęcia w złych warunkach; wskazał też, że klacz znajdowała się bez uwięzi na tyłach budynku gospodarskiego, w dobrej kondycji fizycznej, bez zmian skórnych na ciele; decyzją z [...] listopada 2013 r. orzeczono o czasowym odebraniu właścicielowi jednego konia – ogiera; organ II. instancji decyzją z [...] lutego 2014 r. uchyliło to orzeczenie i umorzyło postępowanie; [...] grudnia 2013 r. osoba ze Stowarzyszenia samowolnie odebrała Właścicielowi klacz a nie ogiera, w stosunku do której nie została wydana decyzja administracyjna, - w ocenie organu odwoławczego, nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie wskazywane przez odwołującego okoliczności, uzasadniające czasowe odebranie konia Właścicielowi; z akt wynika, że - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - brak jest jakichkolwiek dowodów na trzymanie klaczy w warunkach zagrażających jej zdrowiu i życiu; miejsce, gdzie ma przebywać klacz, zostało oczyszczone, pomalowane i została doprowadzona bieżąca woda, - konkluzja organu I. instancji, co do braku podstaw do czasowego odebrania konia, była słuszna; jakkolwiek w postępowaniu I. instancyjnym nie ustrzeżono się pewnych nieprawidłowości (np. przewlekłe prowadzenie postępowania), to nie miały one istotnego wpływu na rozstrzygnięcie; zasadnicze znaczenie dla sprawy miało wyrażone stanowisko Lekarza Weterynarii z [...] września 2013 r.; stwierdza się tam, że klacz była w bardzo dobrej kondycji fizycznej, bez zmian skórnych na ciele; dodatkowo, przed wydaniem decyzji, organ I. instancji ustalił, że w opiece nad zwierzętami właściciela (pielęgnacji i utrzymaniu) pomogą mu inni, którzy wyraźnie to zadeklarowali, - organ I. instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w tej sprawie; orzekając miał na względzie cele ustawy o ochronie zwierząt, określone w art. 1 ust. 3; zgodnie z nim, organy administracji publicznej podejmują działania na rzecz ochrony zwierząt, współdziałając w tym zakresie z odpowiednimi instytucjami i organizacjami krajowymi i międzynarodowymi. W skardze sformułowano zarzuty naruszenie przepisów: - prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec nieuwzględnienia trybu szczególnego odbioru zwierząt, zgodnego z art. 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt, - postępowania: - art. 79 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, wobec zarzutu dotyczącego powiadomienia strony jaką było Stowarzyszenie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, przynajmniej na siedem dni przed terminem; Strona ta chciała zadawać pytania świadkom i wziąć udział w oględzinach, - art. 77. § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organy obu instancji wyczerpującego materiału dowodowego, w tym nie zrozumienie zapisów, zawartych w art. 6 ust 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o właściwe wyjaśnienie sprawy, przy czym proces dokonywania ustaleń i formułowania konkluzji powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji. Uchybienie wymaganiu, co do treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymagających dokonania przed orzekaniem prawidłowych ustaleń faktycznych (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Nie jest bowiem możliwa kontrola sądowa legalności orzeczenia, gdy z jego uzasadnienia nie wynikają motywy, jakimi kierował się organ administracji, rozpoznając sprawę. Orzeczenie tego rodzaju w istocie nie poddaje się kontroli sądowej. Dokonywanie z kolei własnych ustaleń przez Sąd skutkowałoby naruszaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Dopiero rozstrzygnięcie, będące następstwem rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach, może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane konkretnym zgłoszeniem Stowarzyszenia, gdzie przywoływano określone okoliczności, dotyczące warunków przebywania (w ocenie Stowarzyszenia niewłaściwych) i stanem zabranej wówczas klaczy. Organ I. instancji uznał jednak, wobec ustaleń, dokonanych we własnym zakresie, że nie ma przesłanek dla odebrania konia, gdyż nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 7 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zasadność tej konkluzji była kwestionowana w odwołaniu Stowarzyszenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien zająć stanowisko, wskazując dlaczego jego zdaniem nie było przesłanek do odebrania konia. Organ administracji trafnie wprawdzie scharakteryzował uwarunkowania prawne sprawy, stąd ich ponowne przytaczanie nie byłoby zasadne. Nie wyciągnął stąd jednak stosownych wniosków, gdy chodzi o istotny w sprawie elementy stanu faktycznego, które należało mieć przede wszystkim na uwadze. Jak trafnie odnotowano ustawa o ochronie zwierząt normuje dwa tryby czasowego odbieranie zwierząt, w drodze decyzji administracyjnej. Możliwe jest orzekanie o konieczności jego odebrania zarówno przed takim zdarzeniem - gdy nie odebrano jeszcze zwierzęcia - jak i po tym fakcie. Ma to istotne znaczenie przede wszystkim dlatego, że - gdy przedmiotem rozważań ma być odebranie zwierzęcia w przyszłości - kluczowe znaczenie będzie odgrywać stan faktyczny na dzień orzekania. Według tego organy będą rozważać, czy zasadne jest rozdzielenie zwierzęcia oraz jego właściciela (opiekuna). Odmiennie sytuacja będzie się kształtować przy rozważaniu, czy zasadne jest odebranie zwierzęcia, gdy zdarzenie to miało już miejsce. W takim przypadku, wobec treści art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt (zasady obciążenia kosztami właściciela zasadnie odebranego zwierzęcia), kluczowe znaczenie ma rekonstrukcja stanu faktycznego na dzień, gdy było one odbieranego właścicielowi. Sam fakt późniejszej zmiany stanu faktycznego - jak poprawa warunków w otoczeniu gdzie zwierzę ma przebywać, możliwość zapewnienia mu lepszy opieki - nie może mieć żadnego wpływu na ocenę, czy zasadnym było uprzednie odebranie zwierzęcia, co wiązało się z ponoszeniem kosztów opieki nad nim przez podmioty trzecie (tu Stowarzyszenie). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy specyfiki tej nie miał w ogóle na uwadze. Wskazując w uzasadnieniu na brak przesłanek odebranie zwierzęcia, skoncentrował się na opisie ustaleń odzwierciedlających generalnie stan aktualny - jakie warunki bytowania zapewniono klaczy oraz możliwość zapewnienie jej opieki przez osoby wspierające właściciela. Gdy chodzi natomiast o stan faktyczny na dzień odbierania zwierzęcia ograniczył się do wskazania, że przesłanek ku temu nie było we wrześniu 2013 roku – w świetle pisma lekarza weterynarii. Nie odniósł jednak w ogóle do sytuacji, jaka miała miejsce w grudniu tegoż roku, gdy doszło do odebrania zwierzęcia, odnotowując jedynie, że zabrany – na mocy uprzedni wydanej decyzji w odrębnej sprawie - miał być ogier a nie klacz. Organ nie wskazał natomiast, jaki materiał w ogóle zgromadzono, co do stanu ówczesnego, i czy jest on wystarczający dla dokonania stosownej oceny w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia - czy zachodziły przesłanki do odebrania klaczy na dzień, gdy zdarzenie to miało miejsce, w szczególności w kontekście argumentacji, formułowanej przez Stowarzyszenie. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie jest natomiast – jak już wskazano - uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania, co do właściwego rozpatrzenia sprawy miało istotny wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście nie wydania orzeczenia o czasowym odebraniu klaczy. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności decyzji, zasadności orzeczenia pierwszoinstancyjnego, co do meritum, w sytuacji, gdy stanowiska nie zajął faktycznie organ odwoławczy. Pełna ocena materiału dowodowego, przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Prowadziłoby to bowiem de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11, 226/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji. Nie wykazano bowiem, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpoznawanym przypadku kluczową wadą kwestionowanego orzeczenia jest nie odniesienie się do istotnych kwestii, gdy chodzi o ustalenie stanu faktycznego na dzień odbierania klaczy. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozważy również, po stosownej ocenie materiału dowodowego, czy nie zachodzą przesłanki wydania decyzji kasatoryjne (art. 138 § 2 K.p.a.). Niezasadny jest natomiast zarzut skargi w zakresie, w jakim istotna wadliwość procedowania organów jest upatrywana w samym braku umożliwienia uczestniczenia przez Stowarzyszenie w czynności w toku postępowania dowodowego. Tego rodzaju zarzut mógłby być skutecznie podnoszony jedynie wówczas gdyby pozostawał w realnym powiązaniu z następstwami, w postaci wadliwego ustalenia - wobec danego uchybienia - stanu faktycznego (Sąd nie podziela odmiennych poglądów, jakie bywają w danym zakresie prezentowane w judykaturze). W tym zakresie, także na etapie skargi, żadne zarzuty nie zostały sformułowane, w szczególności, gdy chodzi o warunki, jakie mogą być obecnie zapewnione klaczy przez Właściciela jak i możliwości jego wspierania przez osoby trzecie przy opiece nad nią. Jak wskazano jednak na wstępie, dane okoliczności faktyczne nie są przesądzające przy wydawaniu decyzji, gdzie ocenia się zasadność odebranie zwierzęcia właścicielowi na dzień tego zdarzenia. Wobec braku ustaleń faktycznych w istotnych aspektach sprawy, przedwczesny byłaby ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających przesłanki czasowego odebrania zwierzęcia w kontekście czynów zabronionych, jakich miałby się dopuścić właściciel klaczy. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów, w myśl art. 200 powyższej ustawy, pomimo złożenia wniosku, wobec oczywistego przeoczenia. Stowarzyszenie może w terminie 14 od otrzymania niniejszego uzasadnienia złożyć wniosek o uzupełnienie treści wyroku, w myśl art. 157 § 2 w zw. z § 1 powołanej ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu wyroku.