IV SA/Wa 547/10

Dnia 11 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję - Syg.akt IV SA/Wa 547/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J., M. i P. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] listopada 2009 roku, znak [...] - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2006 roku, znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczna i ocena prawna. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. został postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2009 roku wyznaczony do prowadzenia sprawy z wniosku J., M. i P. K. wspólników spółki cywilnej ,, M. ‘’ w K. z dnia 17 grudnia 2008 roku, o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Decyzją tą Starosta S. udzielił pozwolenia wodnoprawnego ,,E. spółka z oo na wykonanie małej elektrowni wodnej na rzece W. w km [...] w m. S. – P. gm. S., piętrzenie wód rzeki W. do celów energetycznych. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Organ w uzasadnieniu podniósł, że wspólnicy spółki cywilnej ,, M.’’ nie są stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Jednocześnie organ pierwszej instancji podniósł również, że nie jest właściwy do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie z urzędu. Od powyższej decyzji odwołali się wspólnicy spółki cywilnej ,, M. ‘’ wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] kwietnia 2006 roku. Odwołujący zarzucili skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie art. 157 § 3 k.p.a. i art. 127 ust.7 prawa wodnego oraz naruszenie zasad określonych w art.7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a., jak również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu w stwierdzenie nieważności.decyzji. Organ odwoławczy podnosił, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą swobodnej oceny dowodów dokonuje on oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone dowody nie są wystarczające do rozstrzygnięcia czy odwołujący mają, czy też nie mają statusu strony w tym postępowaniu. Organ zwracał uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, a interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podnosił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko kwestii formalnych. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, to czynności takie mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. W razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Według organu odwoławczego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wykroczył poza wstępną fazę formalnej oceny legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy wnioskodawcy- wspólnicy spółki cywilnej ,, M. ‘’ mają status strony w tym postępowaniu. W ramach postępowania dowodowego organ pierwszej instancji w szczególności przeprowadził rozprawę administracyjną. Organ odwoławczy zauważył, że występuje sprzeczność między osnową decyzji, gdzie organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji ten organ podnosił, że pismem z dnia 6 lipca 2009 roku zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek wspólników spółki cywilnej. Dokonanie tej czynności potwierdza, znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trybie art. 61 § 3 k.p.a. Z tego względu organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w przypadku ustalenia, że wnioskodawcy nie mają statusu strony postępowania, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto organ odwoławczy zwracał uwagę, iż wymaga wyjaśnienia kwestia, czy w postępowaniu wznowieniowym toczącym się przed Starostą S. wspólnicy spółki cywilnej ,, M. ‘’ mają status strony postępowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. sp. z oo w J. Przedmiotowej decyzji skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania tj. art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów . Z tych też względów skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że kryterium dopuszczalności wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub wielu dowodów. Powyżej wskazany przepis stanowi swego rodzaju wyłom w przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc do sytuacji wyjątkowych gdy nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy powinien podjąć decyzję merytoryczną. W decyzji kasacyjnej organ winien przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto jego obowiązkiem jest wyjaśnienie z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem odwoławczym było niemożliwe z tej przyczyny, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przed organem pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zdaniem skarżącej spółki organ uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie wskazał w jakim zakresie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani dlaczego ocenia to postępowanie jako nie wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Według skarżącej w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że organ powinien przeprowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia czy wspólnicy spółki cywilnej ,, M.’’ posiadają status strony. W ocenie skarżącej spółki merytoryczna ocena dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. Została oparta o zebrany w sprawie materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. spółka z oo zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem kontroli sądu była decyzja organu wydana w trybie art. 157 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2006 roku, syg. akt I OSK 725/05, LEX nr 209 119) Biorąc to stanowisko pod uwagę należy podzielić ocenę organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji przeprowadzając w toku postępowania szerokie ustalenia co do interesu prawnego wspólników spółki cywilnej ,, M. ‘’ w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2006 roku mógł to zrobić tylko w toku postępowania, a w razie negatywnych ustaleń, co do ich interesu prawnego umorzyć wszczęte postępowanie w sprawie. Wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w takiej naruszało przepis art. 157 § 3 k.p.a. Sąd podziela stanowisko, że wykładnia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co do obowiązku wydania postanowienia w wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutów należy uznać za trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Według wskazanych przepisów wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. Organ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania winien wskazać na braki postępowania wyjaśniającego i uzasadnić dlaczego jego uzupełnienie nie może być dokonane w trybie 136 k.p.a. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ uchylając sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazuje w sposób konkretny jakie czynności wyjaśniające winny być przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby była możliwa ocena merytoryczna występowania interesu prawnego wspólników spółki cywilnej ,, M.’’, w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Samo stwierdzenie przez organ, że po zapoznaniu się z dokumentacją postępowania uznał, że zgromadzone w sprawie dowody nie są wystarczające do rozstrzygnięcia czy odwołujący mają, czy też nie mają statusu strony jest niewystarczające i faktycznie narusza przepisy art. 136 i art. 138 §2 k.p.a. Brak uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, uniemożliwia przeprowadzenie Sądowi kontroli instancyjnej i narusza przepisy art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowości uzasadnia decyzji. W sytuacji gdyby organ odwoławczy uznawał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie braku interesu prawnego wspólników spółki cywilnej ,, M.’’, a uznawał że organ pierwszej instancji jedynie błędnie wydał decyzje w trybie art. 157 § 3 k.p.a., ponieważ wydał ją po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, to winien w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a jeśli uznaje, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub znacznej części, to winien konkretnie wskazać na jego braki i zakres uzupełnienia, oraz dlaczego nie mam możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Jeżeli został zebrany cały materiał dowodowy lub możliwe jest jego uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a., to organ nie może uchylić decyzji i sprawy przekazać do ponownego rozpoznania, a powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.