IV SA/Wa 556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2013 r. Rada Miasta M. (zwana dalej: "Rada Miasta", "organ") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (zwany dalej "Dyrektor MOPS") poprzez uznanie, iż skarga, wniesiona w dniu 6 września 2013 r. przez J.Z. (zwany dalej "skarżący") w zakresie udostępnienia dokumentacji dotyczącej technicznych warunków współpracy MOPS [...] w sprawie dystrybucji żywności w ramach [...], jest bezzasadna. Organ uznał, że przedmiotowe pismo należy zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydowało o kierunkach działania organu i nie może być też traktowane jako oficjalne stanowisko MOPS. W dniu 8 stycznia 2014 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") odwołanie na ww. uchwałę. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżący podał, iż przeprowadzone przez Komisję Spraw Społecznych postępowanie w zakresie jego zarzutów na działalność Dyrektora MOPS było niezgodne z prawem i kodeksem postępowania administracyjnego, a zawarte w uchwale uzasadnienie jest kłamliwe i niezgodne z prawdą. Wskazał także, że nie zostały dotrzymane terminy rozpatrzenia jego skargi, zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej "k.p.a."). Organ celowo przedłużał rozpoznanie skargi, licząc na to, że wcześniej Dyrektor MOPS otrzyma korzystną decyzję od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium, działając m.in. na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 127 § 1 i art. 129 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym umożliwiającym kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności decyzji. W myśl art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest więc istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej organu I instancji. W postępowaniu wstępnym, wywołanym wniesieniem odwołania, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Oceniając stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium za bezsporną uznało okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie nie była podejmowana przez organ administracji publicznej I instancji decyzja administracyjna. Podjęta bowiem przez Radę Miasta uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora MOPS nie posiada znamion decyzji administracyjnej wydawanej w sprawie indywidualnej, jako kończącej postępowanie w I instancji, zgodnie z art. 104 k.p.a.. Kolegium wywiodło, iż wedle orzecznictwa sądów administracyjnych skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega ocenie sądów administracyjnych, a co za tym idzie tym bardziej ocenie Kolegium. Uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami k.p.a., nie może być więc kwalifikowana jako akt podlegający dalszemu zaskarżeniu. Skarga wniesiona w tym trybie uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy, które nie podlega ani odwołaniu do Kolegium, ani też skardze do sądu administracyjnego. Tym samym kwestionowanie uchwały rady gminy dotyczącej rozpatrzenia skargi w postępowaniu skargowym możliwe jest tylko poprzez złożenie nowej skargi, pod warunkiem wystąpienia nowych okoliczności sprawy, dotychczas niepoddanych ocenie przez radę gminy. Powyższe w ocenie Kolegium skutkuje uznaniem, iż w sytuacji, gdy sprawa nie została załatwiona przez organ I instancji przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od jednoinstancyjnego rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego, organ administracyjny II instancji (odwoławczy) stwierdza niedopuszczalność odwołania. Skargę do sądu administracyjnego na powołanej wyżej rozstrzygnięcie złożył skarżący. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu sprawy, skarżący powtórzył argumenty, które prezentował na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, skarżący nie zgadzał się na przetwarzanie jego danych osobowych przez MOPS w ramach programu [...]. Wielokrotnie zwracał się do Dyrektora MOPS o udostępnienie mu pisma, w którym ww. fundacja zwracała się do MOPS o zbieranie podpisów na oświadczeniach [...]. Wobec odmowy udostępnienia tego pisma, w dniu 6 września 2013 r. skarżący wniósł do organu skargę na jego działalność. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarga ta została wniesiona w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W myśl zaś przepisu art. 229 punkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - jest rada gminy. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. była Rada Miasta, która sporną uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. uznała, iż skarga skarżącego jest bezzasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie jest ono postępowaniem instancyjnym. Na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie, ani też skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06 Lex nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06 Lex nr 295005, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2008 r., II SA/Go 352/08, Lex nr 499793). Poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność organu przybrała formę uchwały. Wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (miasta). Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu za prawidłowe uznaje wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Kolegium, iż uchwała podjęta przez Radę Miasta w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., nie może być kwalifikowana jako akt podlegający dalszemu zaskarżeniu do organu odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. W konsekwencji, wobec wniesienia przez skarżącego odwołania na ww. uchwałę, uznać należy, iż jest ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co zgodnie z art. 134 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o przyznaniu kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oparto na przepisie § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" oraz § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 146) w związku z art. 250 p.p.s.a.