IV SA/Wa 557/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007r. sprawy ze skargi Fundacji "F." na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) września 2004 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Fundacji "F." w G. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 557/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) września 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił fundacji F. w G. (zwanej też dalej "Fundacją") wydania pozwolenia na przeprowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej. Celem tej zbiórki miało być zebranie funduszy na potrzeby wojskowej służby zdrowia, w tym w szczególności Szpitala Wojskowego (...) , Szpitala (...) w G., wspieranie żołnierzy oraz ich rodzin dotkniętych przez los, a także wspieranie funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Straży Pożarnej dotkniętych przez los. Powodem odmowy był fakt nieprawidłowego rozliczenia poprzedniej zbiórki zorganizowanej na podstawie zezwolenia z dnia (...) marca 2001 r, w tym zawyżenie kosztów administracyjnych wydatkowanych niezgodnie z poprzednio udzielonym pozwoleniem, nieprawidłowe klasyfikowanie poszczególnych wpływów i wydatków, brak rozróżnienia kosztów przeprowadzenia zbiorki i promocji od kosztów działalności statutowej. Podstawą tej decyzji był art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U Nr 22, poz. 162 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja podniosła, że zastrzeżenia do poprzedniej zbiórki nie mogły być podstawą odmowy w zupełnie innej, nowej sprawie. Nie zgłaszano też zastrzeżeń do sprawozdań finansowych Fundacji za lata 2001 - 2003, a zakwestionowane sprawozdanie zostało sporządzone według tej samej metody, co za te lata. Fundacja nie przeznaczyła środków zebranych podczas zbiórki na koszty administracyjne, a zawyżenie tych kosztów wyniknęło z konieczności dostosowania się do wymagań organu co do sprawozdawczości finansowej. Decyzją z dnia (...) listopada 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję podkreślając, że od organizatora (Fundacji) wymaga się wiarygodności i zaufania. Nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego odmówienie pozwolenia w sytuacji, gdy organ wielokrotnie zgłaszał zastrzeżenia odnośnie sposobu wykorzystywania zebranych środków, zwłaszcza przeznaczania ich na cele statutowe i koszty funkcjonowania Fundacji, a nie na cel, dla którego zbiórka była organizowana. Fundacja nie przestrzegała przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 listopada 2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami (Dz. U. Nr 199, poz. 1947 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła jej naruszenie art. 107 Kpa, brak związku powołanych podstaw prawnych z uzasadnieniem, błędy w ustaleniu stanu faktycznego, powtórzyła też argumenty przytoczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fundacja uznała, że Minister zamierza wyeliminować ją z obszaru dotychczasowego działania. Wyrokiem z dnia 23 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 671/05 oddalił powyższą skargę. Sąd ocenił, że decyzję w sprawie zbiórek publicznych wydawane są w ramach uznania administracyjnego. W takich przypadkach organ powinien uwzględnić wymogi art. 7 Kpa. W sprawie zbiórki publicznej interes społeczny polega na zapewnieniu każdemu anonimowemu adresatowi zbiórki, że jego środki będą przekazane na cel, dla którego zbiórka została zorganizowana. Sąd wskazał, że dotychczasowe zbiórki organizowane przez Fundację nie były prawidłowo rozliczane. Środki ze zbiórki z r. 2001 zostały częściowo, wbrew prawu, przeznaczone na koszty działalności biura Fundacji. Fakt nieznajomości obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa potwierdził na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. Prezes Fundacji. Nieznajomość tych przepisów, nieprawidłowości w organizacji zbiórek w latach 2001 i 2003, a także przeznaczenie znacznej części środków pochodzących ze zbiórki w r. 2003 na cele nieobjęte zbiórką, brak odrębnego konta bankowego - uzasadniały, w ocenie Sądu, odmowę pozwolenie na kolejną zbiórkę. Po wniesieniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. uchylił orzeczenie Sądu I instancji. NSA wskazał, że Sąd administracyjny I instancji może przeprowadzić dowody z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie przedłuży nadmiernie postępowania (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA zauważył, że strona skarżąca złożyła na rozprawie szereg dokumentów. W protokole rozprawy odnotowano złożenie jedynie czterech z nich. Nie wydano przy tym postanowienia dowodowego dopuszczającego dowód lub oddalającego dowód. Dopuszczając dowód Sąd powinien wskazać, po uzyskaniu oświadczenia strony, jakie okoliczności mają być udowodnione (art. 106 § 5 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 236 Kodeksu postępowania cywilnego), zaś odmawiając dopuszczenia dowodu - podać powody odmowy. Sąd administracyjny nie może też czynić ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Jeśli w zakresie postępowania dowodowego istnieją braki, ich skutkiem powinno być uchylenie decyzji ze wskazaniem organowi zakresu postępowania dowodowego. Sąd może to jednak zrobić dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i z uwzględnieniem jego wyników. NSA zauważył też, że Sąd I instancji krytycznie odniósł się do wyjaśnień Prezesa Fundacji złożonych na rozprawie, choć wyjaśnienia takie nie mogą służyć jako dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z powodów odmiennych, niż podane w jej treści. W pierwszej kolejności wskazać należy na obowiązującą w postępowaniu sądowo - administracyjnym zasadę, iż sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 ab initio Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podstawą wyroku mogą więc być tylko takie ustalenia organu, które są odpowiednio udokumentowane, a także takie, które znajdują odzwierciedlenie w aktach postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ. Zasada ta koresponduje z art. 77 § 1 Kpa, według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebrane dowody, na podstawie których wydano decyzję, powinny być zawarte w aktach postępowania. Mając na uwadze powyższą zasadę Sąd zauważa, że MSWiA powołał się w swoich decyzjach na szereg okoliczności, które - w jego ocenie - uzasadniają odmowę wydania Fundacji pozwolenia na przeprowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej. Ich wystąpienie doprowadziło organ do wniosku, że w sprawie interes publiczny - zasadnicze kryterium ustawy o zbiórkach publicznych - nie pozwala na wydanie pozytywnego dla Fundacji rozstrzygnięcia merytorycznego. Okolicznościami, które do takiego wniosku doprowadziły MSWiA były: brak wymaganego przepisami prawa rozliczenia dotychczas przeprowadzonych zbiórek publicznych, bezskuteczne prowadzenie "...korespondencji odnośnie rozliczania wyników zbiórek...", brak dostosowania się do uwag udzielonych Fundacji w pismach organu oraz bezpośrednio Prezesowi Fundacji na spotkaniu w dniu (...) kwietnia 2004 r., powtarzanie tych samych błędów w kolejnych sprawozdaniach, przeznaczanie środków zebranych w trakcie poszczególnych zbiórek na cele inne, niż objęte zbiórką, zwłaszcza finansowanie "kosztów administracyjnych" i kosztów promocji zbiórek. Akta postępowania administracyjnego niniejszej sprawy zawierają: statut Fundacji i odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, wniosek Fundacji z dnia (...) lipca 2004 r, zapytanie do zespołu radców prawnych MSWiA oraz ich odpowiedź, decyzję z dnia (...) września 2004 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnictwo oraz decyzję z dnia (...) listopada 2004 r. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi, Fundacja wszystkim tym okolicznościom opisanym w decyzji z (...) września 2004 r. i potraktowanym przez organ jako zarzut naruszenia przepisów - zaprzecza. Konsekwentnie utrzymuje, że rozliczenia dotychczasowych zbiorek były prawidłowe, zgodne z przepisami wykonawczymi do ustawy o zbiórkach publicznych, a odmienne stanowisko organu wynika z niezrozumienia zasad działania Fundacji. Skarżąca wielokrotnie deklarowała gotowość wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności, ale deklaracje te - w jej ocenie - nie spotkały się ze zrozumieniem organu. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na sprawozdania sporządzone przez inspektora kontroli gospodarki finansowej oraz na inne dokumenty złożone na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. (choć dokumenty te powinny znajdować się już w aktach postępowania administracyjnego). W sytuacji, gdy jednym z zasadniczych zarzutów organu było przeznaczanie środków zebranych w czasie zbiórek na "koszty administracyjne", które organ kwestionuje co do zasady, natomiast "koszty promocji" zbiórek organ uznaje za "stosunkowo wysokie" (decyzja z dnia (...) września 2004 r.), wyjaśnienia Fundacji zawarte w dokumentach przedstawionych na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. pozwalają ocenić, że rozbieżności pomiędzy stanowiskami stron nie zostały wyjaśnione. Jak wynika ze sprawozdania z dnia (...) maja 2004 r. (k. 55 akt sądowych) przez koszty administracyjne, które organ kwestionuje co do zasady, skarżąca Fundacja rozumie koszty promocji zbiórek, których z kolei organ nie kwestionuje co do zasady, lecz jedynie zauważa, że są one "stosunkowo wysokie". Jak zatem widać strony nie wyjaśniły podstawowych kwestii stanowiących przedmiot zarzutu organu -koszty administracyjne zakwestionowane przez MSWiA oznaczają koszt promocji zbiórek, których organ nie kwestionuje co do zasady. Jak wynika ze stanowiska organu, koszty te ocenia jedynie jako "stosunkowo wysokie", nie wskazując jednak, jaka ich wartość jest prawnie dopuszczalna, a jaka może być uznana już za niemożliwą do zaakceptowania. Taka ocena ("stosunkowo wysokie") musi być więc uznana za arbitralną. Jak wynika z dalszej części sprawozdania z dnia (...) maja 2004 r, "...jakiekolwiek środki uzyskane na rzecz Szpitala Wojskowego i Batalionu (...) nie były w żaden sposób kierowane na utrzymanie biura Fundacji i na pokrycie kosztów organizacji i przeprowadzania zbiórek.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyraźnie podkreśla, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób niewątpliwy ocenić, iż Fundacja przestrzegała obowiązujących w sprawie przepisów ustawy o zbiórkach publicznych i przepisów wykonawczych. Niemniej materiał ten nie pozwala także, w ocenie Sądu, na uznanie, iż Fundacja przepisy te naruszyła. Mając natomiast na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę czynnego, aktywnego gromadzenia przez organ dowodów (kwestia ciężaru dowodu) oraz obowiązek ich stosownego udokumentowania (art. 7 Kpa), braki w tym materiale musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z (...) września 2004 r. Sąd nie był bowiem w stanie, na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nielicznych dokumentów, zweryfikować, która ze stron prezentuje właściwe stanowisko. Niemożliwe to było tym bardziej, że strona skarżąca zaprezentowała w toku postępowania administracyjnego oraz sądowego wymienione wyżej argumenty, a organ do argumentów tych nie odniósł się w sposób wyczerpujący. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia natomiast obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). W dalszym postępowaniu organ zgromadzi więc wszystkie dokumenty, które stanowić mogą podstawę dla podjętego rozstrzygnięcia, odniesie się w sposób usystematyzowany do każdej kwestii, która ma prawne znaczenie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki publicznej, i swoim ustaleniom da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Konieczne też będzie precyzyjne odniesienie się do wszystkich kwestii, które w toku postępowania strona uzna za istotne, albo które staną się przedmiotem zarzutu MSWiA wobec Fundacji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 134 § 1 tej ustawy Sąd uchylił także poprzedzającą ją decyzję z (...) września 2004 r. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.