IV SA/Wa 560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ II instancji) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydana na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana W.F. (dalej: wnioskodawca, skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji), z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza - adaptacji na cele mieszkalne, wymianie dachu w budynku przy ul. [...] w W., na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...], w której SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przestawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza - adaptacji na cele mieszkalne, wymianie dachu w budynku ul. [...] w W., na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w związku z wydaniem przez [...] Konserwatora Zabytków (dalej: konserwator zabytków) postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia decyzji oraz w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]utrzymującym w mocy ww. postanowienie I instancji. Od ww. decyzji skarżący wniósł w terminie odwołanie. W odwołaniu zakwestionował prawidłowość wydania postanowień konserwatora zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ze względu na nieprawidłowe ustalenie przez te organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Ponadto odwołujący się podniósł, że ww. uzgodnieniem, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest związany organ ustalający warunki zabudowy. Skarżący ponadto podniósł, że organ I instancji naruszył art. 107 k.p.a., gdyż nie wskazał w ogóle faktów i dowodów, na podstawie których dokonał przedmiotowego rozstrzygnięcia. Projekt decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia został skierowany do uzgodnień. Konserwator zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odmówił uzgodnienia decyzji, a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy ww. postanowienie I instancji. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję SKO pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, iż stanowisko wyrażone przez [...] Konserwatora Zabytków jest wiążące dla organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez nie wskazanie przez organ administracji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, w szczególności poprzez niezbadanie i pominięcie następujących elementów stanu faktycznego: - planowane zmiany i remont nie wpłyną w żadnym stopniu na wysokość budynku oraz nie spowodują podwyższenia budynku o jedną kondygnację; - wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy budynku położonego przy ul. [...] w W. Według skarżącego budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie pochodzące z tego samego okresu i zaprojektowane przez tego samego autora, były wcześniej przekształcane; - nieuwzględnienie w postępowaniu okoliczności, iż przebudowa budynku jest konieczna przede wszystkim ze względu na zły stan dachu budynku zagrażający ludziom i mieniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej: ustawa p.p.s.a.) oraz art. 200 ustawy p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i zasądzenie od SKO na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest wiążące dla organu, który ma ostatecznie wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, postanowienie wydane przez konserwatora zabytków, a następnie utrzymane w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie było wiążące dla organu I instancji. Według skarżącego, organ l instancji powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wszechstronnie ocenić cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W ocenie skarżącego, organ I instancji w ogóle nie odniósł się meritum sprawy, a jedynie mechanicznie przyjął ustalenia dokonane przez konserwatora zabytków, co stanowi zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów k.p.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, według którego odmowa uzgodnienia decyzji przez organ uzgadniający musi oznaczać wydanie negatywnej decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, wystąpiły nieprawidłowości przy wydawaniu postanowień przez konserwatora zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie skarżącego, błędnie ustalony przez organy administracji stan faktyczny przyczynił się do wydania wadliwych rozstrzygnięć. Według skarżącego, konserwator zabytków nie uwzględnił m.in. tego, że obecny stan budynku wymaga remontu z uwagi na zły stan techniczny drewnianego dachu. Skarżący podnosi, iż stan techniczny dachu nie był przedmiotem badań organów wydających rozstrzygnięcie. W jego ocenie, przebudowa budynku położonego przy ul. [...] nie jest wyłącznie związana z kwestami estetycznymi, ale jest konieczna ze względu na zły stan dachu stanowiący zagrożenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja SKO nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. nr 162 poz. 1568 ze zm.). Stosownie do tej ostatniej jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Budynek objęty planowaną inwestycją znajduje się na terenie [...] Założenia Urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Budynek przy ul. [...], jak i zespół kamienic w zaułkach: Al [...] i [...], do którego należy przedmiotowy budynek, został ujęty w gminnej ewidencji zabytków W. Zdaniem Sądu, organ II instancji w niniejszej sprawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie stwierdzając, że nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji pozytywnej przez konserwatora zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W doktrynie uzgodnienie uznawane jest za jeden ze sposobów wykonywania funkcji koordynacyjnej. Musi być traktowane, jako nałożenie obowiązku doprowadzenia do zgody. W okolicznościach braku zgody określona czynność nie może mieć miejsca, a zaistniałą sytuację traktować należy bądź jako spór typu kompetencyjnego, bądź jako stan wymagający wkroczenia organu koordynacyjnego, o ile przepisy to przewidują. Zdaniem Z. Rybickiego, "Mówiąc tu o obowiązku uzgodnienia mamy na uwadze obowiązek prawny wynikający z przepisów"(Z. Rybicki, Administracja gospodarcza w PRL, Warszawa 1975, s. 336.). Uzgodnienie zakłada z jednej strony istnienie równorzędności podmiotów co najmniej w danej kwestii, z drugiej strony konkretność sytuacji, która ulec musi uzgodnieniu. Uzgodnienie jest formą współdziałania organów administracji. Określając obowiązek współdziałania prawodawca posługuje się różnymi sformułowaniami. Jak wynika z analizy literatury i orzecznictwa formie współdziałania towarzyszą różne skutki. W wyniku tego można mówić o dwóch zasadniczych przejawach współdziałania: 1) słabszego (niewiążącego) oraz mocniejszego (wiążącego). Przesądza to o samej intensywności procesu współdziałania. Pokazuje to jaki wpływ ma akt organu współdziałającego na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 135.). Obecnie w literaturze przeważają poglądy, według, których podział na słabszą i silniejszą formę współdziałania utracił swoje znaczenie, ponieważ pozycja organu formułującego opinię może przesądzać o zaliczeniu tej czynności do kategorii uzgodnień. W ten sposób tego typu opinie miałyby wiążący charakter (Cz. Martysz, Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 187-189; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 218-219). Obowiązek współdziałania organów w procesie wydawania decyzji ustalają przepisy prawa materialnego i posługują się różnymi określeniami takimi jak: "za zgodą", "w uzgodnieniu". Z orzecznictwa wynika, że "Postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień (art. 53 u.p.z.p.). Organ wydaje decyzje po uzgodnieniu z organami, które są wskazane w sposób enumeratywny w ustawie. Uzgodnienie następuje w trybie k.p.a. i dokonywane jest w formie postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie. Według J. Zimmermanna, jest to postanowienie "wywierające skutek materialnoprawny" (J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, nr 1,s. 58). J. Borkowski akty te zalicza do postanowień dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, wyd. 3, s. 489). Oznacza to, że uzgodnienie winno być dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji powinny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdza, że wydana odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji była już przedmiotem oceny przez WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1968/13. W sprawie tej zapadł prawomocny wyrok z dnia 29 listopada 2013 r., w którym WSA w Warszawie oddalił skargę. Zarzuty naruszenia artykułów 7, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., sformułowane w skardze zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Sąd stwierdza, iż uzgodnienie stanowi wiążący etap poprzedzający wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podziela poglądu wyrażonego przez skarżącego w skardze, że uzgodnienie nie jest wiążące dla organu, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy. W uchwale składu 5 sędziów z 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98), "Prokuratura i Prawo-dodatek Orzecznictwo" 1999, nr 4, poz. 40, NSA przyjął, że: "odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (...) oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały, przez odmowę uzgodnienia decyzji należy rozumieć, wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postanowienia, zawierającego negatywne stanowisko w ocenie zgodności danej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi. Zdaniem NSA, "organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie ocenić zasadności tego stanowiska". Ustalenie warunków zabudowy pomimo negatywnego stanowiska organu współdziałającego, kwalifikowane powinno być jako rażące naruszenie prawa. Wymaganie uzgodnienia (uzyskania pozytywnego stanowiska) jest warunkiem koniecznym wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Podsumowując, organ główny związany był treścią postanowienia uzgodnieniowego, a co za tym idzie jego decyzja odpowiada prawu. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a, - orzekł jak w sentencji.