IV SA/Wa 566/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Karwat, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006r. sprawy ze skargi A. D. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. i A. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. odmawiającej stwierdzenia, że będący przedmiotem wniosku zespól pałacowo - parkowy stanowiący część majątku " Dobra Ziemskie K. i Z." nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi przedstawił następujący stan sprawy. A. D. oraz Pani A. B. złożyły do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie K. i Z.", objętego księgą wieczystą [...] położonego w K., gmina S., powiat m. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Dz 1945 r., Nr 3, poz. 13). Następnie strony sprecyzowały swój wniosek poprzez wskazanie, że dotyczy on działki ewidencyjnej o nr [...], na której znajduje się zespół pałacowo - parkowy, zajmowany obecnie przez gminną szkołę podstawową. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję stwierdzającą, że będący przedmiotem wniosku zespół pałacowo -parkowy o pow. 0,6605 ha obręb K. , gmina S., powiat m., wraz z całym majątkiem ziemskim "Dobra Ziemskie K. i Z." o powierzchni ogólnej 249,3837 ha, objętym księgą wieczystą [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że cały majątek ziemski, z uwagi na jego łączną powierzchnię 249,3837 ha podpadał pod działanie powyższego dekretu, gdyż spełniał wymagane prawem normy powierzchniowe. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że pomiędzy zespołem pałacowo -parkowym, a pozostałą częścią majątku K. zachodził związek funkcjonalny oraz że nieruchomość ta nie miała odrębnej księgi wieczystej, co dodatkowo wyklucza stwierdzenie, że w odniesieniu do tej części majątku przepisy dekretu o reformie rolnej nie miały zastosowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły A. D. i A. B., zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Strony podniosły, że zespół pałacowo - parkowy w momencie przejęcia na własność Państwa nie nadawał się do realizacji żadnego z celów reformy rolnej, gdyż nieruchomość nie miała charakteru rolnego i było możliwe jej wyodrębnienie z pozostałej części majątku. Rozpatrując sprawę organ drugiej instancji wskazał, że podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, z mocy prawa, na własność Państwa i przewłaszczenie ich następowało z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Organ drugiej instancji wskazał nadto, że przepis § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. dopuszczał możliwość złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień dekretu. Wniosek taki, stosownie do § 5 tego rozporządzenia, był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia go z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zdaniem organu drugiej instancji zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość ich areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy dana część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na swój charakter czy społeczno - gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że przewidziana w § 5 decyzja może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej ze względu na ogólną powierzchnię gruntów, jaki ona obejmuje. Stosownie do dyspozycji § 6 rozporządzenia, na stronie składającej wniosek spoczywa obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Jak wskazał w uzasadnieniu organ drugiej instancji omawiane §§ 5 i 6 rozporządzenia posługują się zwrotem "dana nieruchomość", a zestawienie treści tych uregulowań i odniesienie ich do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że zwrot ten oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią należy przyjąć, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Zdaniem organu drugiej instancji złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie, że zespół pałacowo -parkowy stanowiący część majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie K.i Z." nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej i nie mógł być przejęty na własność Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Stosownie do dyspozycji art. 2 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale tylko z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Nie ma natomiast podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana część nieruchomości z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Dochodzenie prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały ziemskiego charakteru, a które w powołaniu na uregulowania dekretu o reformie rolnej zostały faktycznie przejęte przez Państwo, jest możliwe w drodze postępowania cywilnego, gdyż ani sam dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń na właściwej dla nich drodze w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa. A. B. oraz A. D. złożyły wniosek, w którym domagały się stwierdzenia, że stanowiący część nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie K. i Z." zespół pałacowo -parkowy położony na działce ewidencyjnej nr [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej natomiast Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał decyzję stwierdzającą, że cały majątek ziemski "Dobra Ziemskie K. i Z." o powierzchni ogólnej 249,3837 ha objęty księgą wieczystą [...] podpadał pod działanie w.w. dekretu. Rozstrzygnięcie takie narusza dyspozycję § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., zgodnie z którą wydanie orzeczenia w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej (jako całości) pod działanie dekretu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony. W rozpatrywanej sprawie strony takiego wniosku nie złożyły, a organ administracji nie był uprawniony do samodzielnego wyjścia poza zakres żądania. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne, stanowiło zatem rażące naruszenie zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 Kpa), jak i art. 61 oraz art. 104 Kpa. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosły A. B. i A. D.. Podniosły w niej, że budynek mieszkalny położony w K. nie miał związku funkcjonalnego z majątkiem ziemskim K., a budynek nowego dworu nie miał nigdy charakteru budynku służącemu działalności rolnej. Jednocześnie skarżące wskazują, że w protokole parcelacyjnym widnieje zapis " rzeczy stanowiące osobistą własność właściciela i jego rodziny niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego nie podlegają przejęciu...". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny jaka droga -postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwalę (I OPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Przedmiotem wniosku skarżących jest część majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie K. i Z.", objętego księgą wieczystą [...] położonego w K., gmina S., powiat m.. A zatem przedstawiony we wniosku stan faktyczny i prawny należy uznać za podobny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi. Art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje na tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 w/w ustawy, albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi) ustawy. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W wyniku tego należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Natomiast -w świetle powyższych rozważań - za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do oceny wniosku jako właściwy w sprawie. W tym stanie - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.