IV SA/Wa 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. S.A. w W. kwotę 2448 (dwa tysiące czterysta czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r., orzekającą o wymierzeniu D. SA administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 219 092,64 zł za usunięcie z terenu nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W., bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że w dniu 22 września 2006 r. przeprowadzone zostały komisyjne oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] i [...] w W., stanowiącej Pasaż [...], w trakcie których stwierdzono brak na terenie budowy drzew i krzewów ujętych we wniosku inwestora o zezwolenie na wycięcie drzew i krzewów, za wyjątkiem morwy białej oraz klonu jawora. Podniesiono, iż przedmiotowy teren został wydzierżawiony od Miasta W. przez D. SA na okres 30 lat w celu przeprowadzenia przez dzierżawcę jego rewitalizacji i utrzymania. W dniu 14 kwietnia 2006 r. Spółka uzyskała w tym zakresie pozwolenie na realizację prac budowlanych, a następnie przystąpiła do realizacji inwestycji. Oznacza to, że w chwili usunięcia drzew i krzewów z przedmiotowego gruntu, jego posiadaczem była D. SA, a na terenie trwały prace budowlane prowadzone przez Spółkę. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się Spółki, że usunięcie zieleni nastąpiło w trybie awaryjnym ze względu na kolizję z przebiegiem kabla energetycznego średniego napięcia wskazano, iż przesłanką zwalniającą od ponoszenia kar za usunięcie drzew jest uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie. Ustawodawca przewidział wyjątki od zasady usuwania drzew lub krzewów po uprzednim uzyskaniu zezwolenia, które enumeratywnie wskazane zostały w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że tylko samowolne usunięcie drzew lub krzewów w wymienionych enumeratywnie w powyższym przepisie sytuacjach nie powoduje wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009r. wniosła Spółk-a D. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2007 r., orzekającą o wymierzeniu D. SA administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie ustaliły, kiedy i kto dokonał wycinki drzew i krzewów. Przeprowadzono jedynie oględziny nieruchomości w dniu 22 września 2006 r., lecz ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu nie wynika, kto dokonał wycinki i kiedy ta wycinka miała miejsce. Wprawdzie skarżąca wskazywała w toku postępowania, iż wycinki dokonał wykonawca robót budowlanych, jednakże organy orzekające nie mogły w tak istotnej kwestii dla wymierzenia kary administracyjnej poprzestać na oświadczeniu skarżącej, lecz powinny były przeprowadzić stosowny dowód dla jednoznacznego ustalenia - stosownie do art. 7 kpa - kto dokonał wycinki drzew i krzewów, aby następnie rozważyć, jaki ma to wpływ na uznanie skarżącej za zobowiązaną do poniesienia kary. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wykonawca robót budowlanych objął przedmiotową nieruchomość we władanie na podstawie umowy o roboty budowlane z dnia 3 lipca 2006 r. Skarżąca przekazała plac budowy wykonawcy robót w dniu 5 lipca 2006 r., co wynika z protokołu sporządzonego na tę okoliczność. Władanie placem budowy w ramach umowy o roboty budowlane nie jest jednak posiadaniem nieruchomości, lecz jedynie jej dzierżeniem, czyli władaniem za skarżącą i dla skarżącej. Na taki charakter władania placem budowy przez wykonawcę robót budowlanych wskazał również Sąd Najwyższy w wyroku z 12.12.1990 r. sygn. akt I CR 750/90. Kluczową kwestią w sprawie jest zatem ustalenie, czy rzeczywiście wycinki drzew i krzewów dokonał wykonawca robót budowlanych, jak twierdzi skarżąca. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wykonawca robót budowlanych nie jest posiadaczem nieruchomości. Jednakże za działania wykonawcy robót budowlanych w sferze wymierzenia kary za wycięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia ponosi odpowiedzialność posiadacz nieruchomości, o ile wykonawca działał za zgodą lub wiedzą posiadacza nieruchomości. Zgoda zaś i wiedza posiadacza nieruchomości o działaniach wykonawcy robót nie musi być precyzyjnie wyartykułowana na piśmie, wystarczy dorozumiany charakter takiej zgody i wiedzy, jeżeli okoliczności sprawy na to wskazują. Organy orzekające w sprawie zobowiązane zatem były ustalić, czy zaistniały w rozpatrywanej sprawie takie okoliczności mając na uwadze, iż wycinka drzew i krzewów - według oświadczeń skarżącej - wynikała z konieczności wykonania w miejscu ich posadowienia robót budowlanych w postaci m.in. ułożenia kabla energetycznego. Zaniechanie poczynienia wskazanych ustaleń mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro od ustaleń tych zależy stwierdzenie, czy skarżąca może być zobowiązana do uiszczenia kary za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, jako posiadacz nieruchomości, które to posiadanie wynika z umowy dzierżawy zawartej z Miastem W. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający ustali, kto i kiedy dokonał wycinki drzew i krzewów na przedmiotowej nieruchomości, i stosownie do poczynionych ustaleń oceni, czy okoliczności faktyczne sprawy dotyczące zakresu robót budowlanych i wzajemnych relacji prawnych istniejących pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych w ramach umowy o roboty budowlane dają podstawę do uznania skarżącej za zobowiązaną do uiszczenia kary administracyjnej za wycięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09, Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., orzekł o wymierzeniu D. SA administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 219 092,64 zł za usunięcie z terenu nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w W., bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów. Od decyzji tej D. SA wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., o wymierzeniu D. SA administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w sprawie prawidłowo ustalono, że to właśnie spółka D. jest podmiotem, który powinien ponieść karę za usunięcie drzew i krzewów z terenu Pasażu [...]. Zdaniem Kolegium za podmiot ponoszący odpowiedzialność, za usunięcie drzew i krzewów nie można uznać wykonawcy robót tj. E. SA ponieważ z treści umowy o wykonanie robót budowlanych (pkt 2.1.3. oraz pkt 2.1.4.) wynika, że wykonawca na zlecenie D. miał przeprowadzić zarówno roboty przygotowawcze jak też wszystkie prace związane z inwestycją. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że nie może być wątpliwości, że to zleceniodawca prac (inwestor) powinien ponieść karę za usunięcie roślinności bez zezwolenia. Zdaniem SKO spółka D. powinna była uzyskać stosowne zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów przed rozpoczęciem prac. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji o wymierzeniu D. SA administracyjnej kary pieniężnej była prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] wniosła D. SA. Decyzji zarzucono, iż została ona wydane z naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie orzeczenia. Odpowiadając na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Należy również wskazać, że sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który swoim wyrokiem z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09.uchylił poprzednie rozstrzygnięcia organów administracji w tej sprawie. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w tym art. 153 p.p.s.a. Kluczowe znaczenie dla sprawy kontroli ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji ma treść art. 153 p.p.s.a. Na jego mocy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ ponownie rozpatrujący sprawę. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1031/09). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] zaskarżona do WSA w Warszawie została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku sądu z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09. Dlatego obowiązkiem Sądu jest ustalenie czy organ administracji ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA i czy przeprowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09 Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający ustali, kto i kiedy dokonał wycinki drzew i krzewów na przedmiotowej nieruchomości, i stosownie do poczynionych ustaleń oceni, czy okoliczności faktyczne sprawy dotyczące zakresu robót budowlanych i wzajemnych relacji prawnych istniejących pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych w ramach umowy o roboty budowlane dają podstawę do uznania skarżącej za zobowiązaną do uiszczenia kary administracyjnej za wycięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wskazano zatem na konieczność wyjaśnienia kwestii wzajemnych relacji prawnych istniejących pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych w ramach umowy o roboty budowlane. Kwestia ta ma w sprawie bardzo istotne znaczenie i organ był obowiązany ją jednoznacznie rozstrzygnąć co wynika zarówno z przepisów k.p.a. dotyczących konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak też wobec wcześniejszego wyroku WSA z art. 153 p.p.s.a. W sprawie niniejszej jednak organ nie wykonał tego obowiązku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że za podmiot ponoszący odpowiedzialność, za usunięcie drzew i krzewów nie można uznać wykonawcy robót tj. E. SA ponieważ z treści umowy o wykonanie robót budowlanych (pkt. 2.1.3. oraz pkt 2.1.4.) wynika, że wykonawca na zlecenie D. miał przeprowadzić zarówno roboty przygotowawcze jak też wszystkie prace związane z inwestycją. Kolegium Odwoławcze nie zwróciło jednak uwagi na brzmienie punktu 2.12. umowy o roboty budowlane, z którego wynika, że wykonawca powinien uzyskać wszystkie pozwolenia, zgody i porozumienia, za wyjątkiem pozwolenia budowlanego, wymagane do rozpoczęcia i wykonania jakiejkolwiek części robót (...). Treść ww. punktu umowy może mieć wpływ na wyjaśnienie wzajemnych relacji prawnych istniejących pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę tej okoliczności pomimo, że Sąd w wyroku z dnia 16 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2057/09 zobowiązał organ do dokładnego wyjaśnienia wzajemnych relacji prawnych istniejących pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych i wpływu jakie te relacje mogą mieć na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wycięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W świetle tych okoliczności należy podzielić zarzut zawarty w skardze, że organ w sposób oczywisty naruszył art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ musi dokładnie przeanalizować (co wskazano już w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 16 marca 2010r.) wzajemne relacje prawne istniejące pomiędzy skarżącą a wykonawcą robót budowlanych ponieważ kwestia ta ma w sprawie podstawowe znaczenie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm,), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.