IV SA/Wa 575/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. - oddala skargę - W dniu [...] marca 2009 r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru W. W związku z powyższą uchwałą A. sp. z o.o. w W. – właściciel nieruchomości stanowiących działki gruntu o nr ewidencyjnych [...] z obrębu [...] – skierowała do Przewodniczącej Rady W. oraz Prezydenta W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie opisanej wyżej uchwały. Następnie Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę. Skarga wnosi o uchylenie lub stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] marca 2009r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru W. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przedmiotowej uchwały pomimo sporządzenia przez Prezydenta jedynie pobieżnych analiz dotyczących zasadności w przystąpieniu do sporządzenia planu oraz błędnego uznania zgodności proponowanych rozwiązań z ustaleniami studium mimo jego dezaktualizacji oraz pomimo braku przyjęcia przez Prezydenta W. wymaganego przez ustawę harmonogramu prac planistycznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie spółki projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru W. jest sporządzany na podstawie zdezaktualizowanych zapisów Studium. Dowodem na powyższe twierdzenie jest uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2010r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie w § 3 pkt 5 stwierdzono potrzebę aktualizacji studium. Skarżący składał wnioski do projektu miejscowego planu w związku z rozpoczętą procedurą, które jednak nie zostały uwzględnione z tego powodu, że są niezgodne z nieaktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Tymczasem spółka uzyskała w dniu [...] października 2008r. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla działek stanowiących przedmiot jej własności, która przewiduje na tym terenie inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi, parkingami naziemnymi i wjazdami. Proponowane w projekcie planu przeznaczenie terenu jako zieleń urządzona z usługami nieuciążliwymi jest zasadniczo odmienne od zasad kształtowania zabudowy przewidzianych we wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęte w projekcie planu przeznaczenie terenu jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu z tego względu, że mimo obowiązku uwzględnienia w analizie sporządzonej przez Prezydenta na zasadzie art. 32 ust. 1 ustawy wydanych decyzji o warunkach zabudowy, nie została uwzględniona decyzja, którą spółka uzyskała w dniu [...] października 2008r. W ocenie skarżącego podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu powinno być poprzedzone dogłębną analizą i zapoznaniem się z faktycznym stanem zagospodarowania i stanem formalno-prawnym obszaru objętego planem. Rada naruszyła także art. 14 ust. 5 ustawy poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu dla obszaru W. mimo jego dezaktualizacji oraz prowadzenia przez Prezydenta prac planistycznych na zdezaktualizowanych podkładach geologicznych do tego projektu oraz braku przyjęcia przez Prezydenta W. wymaganego przez ustawę harmonogramu prac planistycznych. Dalsze prowadzenie prac planistycznych na podstawie zdezaktualizowanych zapisów studium oraz nieaktualnych podkładów do studium i miejscowego planu spowoduje zamieszanie planistyczne. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na brzmienie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wyprowadzony został wniosek, że skarżąca spółka nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą i tym samym nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie może naruszać czyjegoś interesu prawnego, a przedmiotem skargi może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny. Istota takiej uchwały sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej. Jako uchwała intencyjna w żaden sposób nie ingeruje w uprawnienia skarżącej i dopiero w przyszłości uchwalenie miejscowego planu może ewentualnie naruszyć interes prawny podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, o czym stanowi norma o charakterze procesowym zawarta w art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Dalej ust. 2 przewiduje, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa - zostały spełnione. Wyjaśnienia w dalszej kolejności wymagała okoliczność, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. W kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zwalczaniu przedmiotowej uchwały Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że A. sp. z o. o. ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostaje bowiem właścicielem szeregu działek objętych wyznaczonym przez uchwałę zakresem terytorialnym przyszłego aktu planistycznego. Interes ów wywiedziony z normy prawa materialnego, jaką jest prawo własności podlega ochronie prawnej, realizowanej m.in. poprzez uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Właściciel nieruchomości posiada zatem interes w ochronie przysługującego mu prawa do nieruchomości. O ile zatem został spełniony warunek istnienia owego interesu prawnego, o tyle jego naruszenie poprzez podjęcie omawianej uchwały pozostaje wątpliwe. Analiza charakteru tej uchwały i jej roli w całym procesie planistycznym pozwala na postawienie tezy, iż interes prawny skarżącego nie mógł zostać nią naruszony. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych, zmierzających do sporządzenia projektu planu miejscowego i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Jest ona aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu lub jego zmiany, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym procedurą uchwalania planu. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej ustawą). Wprawdzie art. 14 ust. 1 ustawy wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w ostatnim stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Z cytowanego wyżej art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę taką rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem przedmiotowej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Wbrew twierdzeniom skargi sporządzenie przez prezydenta miasta analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 144). W konsekwencji skutkiem przedmiotowej uchwały było jedynie wszczęcie procedury planistycznej. W żadnym razie nie przesądza taka uchwała w jaki sposób może zostać zagospodarowana nieruchomość stanowiąca własność skarżącej spółki, stąd też ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują na wykonywanie prawa własności. Z tego względu skoro indywidualny interes prawny skarżącej nie został naruszony wskutek wydania ocenianej uchwały, należy przyjąć, że nie został spełniony wymagany przez art. 101 ust. 1 u.s.g warunek, aby uznać skargę za skuteczną w aspekcie dopuszczającym dokonanie oceny merytorycznej takiego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Odnośnie wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów, Sąd nadmienia, iż przepisy p.p.s.a. przewidują jedynie możliwość zasądzenia zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego, nie zaś przez organ,