IV SA/Wa 577/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium) znak: [...] z [...] grudnia 2014 r. wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust 1 i art. 19 ust 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. 2001 Nr 79, poz. 856. ze zm.) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. B. (dalej: skarżący), od decyzji Burmistrza Miasta W. (organ I instancji) z [...] listopada 2014 r., znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono postępowanie z wniosku W. B. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w W. przy ul[...] dla inwestycji obejmującej: - rekultywację wyrobiska po samowolnym wydobyciu żwiru i piachu na terenie części działki o powierzchni ok. [...] ha, gdzie wyrobisko rozciąga się na całej szerokości działki od strony ul. [...] w jej głąb. Przywrócenie rekultywowanemu terenowi właściwości użytkowych z warstwą glebotwórczą, -usunięcie dzikiej roślinności, która wyrosła na terenie wyrobiska, -remont wjazdu na teren działki i budowa tymczasowych dróg dojazdowych na terenie wyrobiska. W decyzji z [...] grudnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W decyzji z [...] lutego 2014 r., znak: [...] Burmistrz Miasta W., odmówił ustalenia warunków zabudowy, dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w W. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej: - rekultywację wyrobiska po samowolnym wydobyciu żwiru i piachu na terenie części działki o powierzchni ok. [...] ha, gdzie wyrobisko rozciąga się na całej szerokości działki od strony ul. [...] w jej głąb. Przywrócenie rekultywowanemu terenowi właściwości użytkowych z warstwą glebotwórczą, - usunięcie dzikiej roślinności, która wyrosła na terenie wyrobiska, -remont wjazdu na teren działki i budowę tymczasowych dróg dojazdowych na terenie wyrobiska. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł inwestor – W. B. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią wydanej decyzji i wnosi o jej uchylenie. Jego zdaniem, decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, to jest art. 59 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) jak również z naruszeniem art. 35 k.p.a. poprzez niezasadne przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niejasne uzasadnienie podjętej decyzji. W obszernym uzasadnieniu, skarżący wskazał na argumenty świadczące o zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Odwołanie wraz z aktami sprawy i pismem przewodnim, Burmistrz W. przesłał do SKO w S., nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] SKO w S. uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium swoje rozstrzygnięcie oparło między innymi na tym, że dla tak określonego zamierzenia inwestycyjnego (rekultywacja terenu działki) w tym konkretnym przypadku, z uwagi na dyspozycję art. 5b ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 1205 ze zm.), brak byłoby możliwości uzyskania decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji gruntów objętych wnioskiem skarżącego. W decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] listopada 2014 r. znak: [...], umorzono postępowanie z wniosku W. B. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w W. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej: - rekultywację wyrobiska po samowolnym wydobyciu żwiru i piachu na terenie części działki o powierzchni ok. [...] ha, gdzie wyrobisko rozciąga się na całej szerokości działki od strony ul. [...] w jej głąb. Przywrócenie rekultywowanemu terenowi właściwości użytkowych z warstwą glebotwórczą, -usunięcie dzikiej roślinności, która wyrosła na terenie wyrobiska, -remont wjazdu na teren działki i budowę tymczasowych dróg dojazdowych na terenie wyrobiska. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł inwestor - W. B. Skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, to jest: art. 105 § 1 k.p.a, poprzez uchylenie się Burmistrza Miasta W. od rozpatrzenia wniosku, art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 k.p.a., poprzez pokrętne i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Urząd Burmistrza. Odwołanie wraz z aktami sprawy i pismem przewodnim, Burmistrz W. przesłał do SKO w S., nie znajdując podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. W piśmie z [...] grudnia 2014 r. skierowanym do Kolegium, Burmistrz Miasta W. wskazał między innymi, że w ramach postępowania administracyjnego została sporządzona opinia, zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. W decyzji z [...] grudnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta W. znak: [...] z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, zgłoszone żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony przez art. 3 pkt 1) ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 1101), zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 5 września 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, brak jest zatem w obecnie obowiązującym stanie prawnym przeszkód w uzyskaniu przez wnioskodawcę - stosownej decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji gruntów, co czyni postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym zakresie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § k.p.a. Kolegium przedstawiając swoje stanowisko powołało się także na uzasadnienie projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Kolegium, również pozostałe żądania objęte wnioskiem, nie kwalifikują się do ich merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w odniesieniu do sprawy, oraz naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nie właściwe zastosowanie w sprawie. Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w S. oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta W. i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działki ewidencyjnej o nr [...], położonej w granicach administracyjnych miasta W., w ramach której grunty te sklasyfikowane są w części jako grunty orne, a w części jako nieużytki po nielegalnym wydobyciu kopalin. Skarżący podniósł, że jego sprawa dotyczy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że chce uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, aby mógł przystąpić do zasypania dołów (ziemią, gruzem, żużlem), wyrównania terenu działki i obsiania go w całości trawą czy poplonem. W skardze powołano się na art. 46¹ ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny oraz na art. 2 pkt 1) ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Z powyższych przepisów zdaniem skarżącego, można odczytać, że przedmiotowe grunty znajdujące się w granicach administracyjnych miasta W., mimo że są nieużytkami to mogą być zasypane i użytkowane rolniczo zgodnie z ich przeznaczeniem jako grunty rolne, o ile pozwala na to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosi, że niezrozumiałe jest dla niego postępowanie Burmistrza Miasta W. oraz Kolegium w stosunku do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, uzasadnienia decyzji organów I i II instancji są niespójne i nie można się z nich niczego dowiedzieć. Skarżący nie wie czy w jego sprawie ma zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie skarżącego, żadna z wydanych decyzji nie uzasadnia zwolnienia organu ze stosowania art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w stosunku do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Według skarżącego, błędne jest stosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a organy obu instancji nie rozważyły klasyfikacji gruntu i stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO z S. z [...] grudnia 2014 r. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia. Należy stwierdzić, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego zgłoszone żądanie w aktualnym stanie prawnym nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy. Należy podkreślić, że art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony przez art. 3 pkt 1) ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 1101). Z uzasadnienia do projektu ww. ustawy wynika, że celem wprowadzonych zmian było przywrócenie stosowania przepisów umożliwiających rekultywację gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 4 pkt 18) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rekultywacja oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy - wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2004, sygn. akt II SA 4116/03, LEX nr 164705). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007, sygn. akt II OSK 1018/06, LEX nr 320098). W literaturze wyrażono pogląd, według którego obowiązek rekultywacji powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, a więc decyzja taka ma charakter konstytutywny (zob. I. Kleniewska, Obowiązek rekultywacji gruntów, PiP 1986, z.11, s. 67). Należy podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym żądania objęte wnioskiem skarżącego, nie można zakwalifikować do merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że zamierzenie określone we wniosku skarżącego nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a wymaga natomiast decyzji o rekultywacji. Z tego powodu postępowanie przed organem I instancji zostało prawidłowo umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazać tutaj należy, że postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym odniósł się do kwestii braku przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Podsumowując wskazać należy, że Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja SKO w S. z [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta W. z [...] listopada 2014 r., nie naruszają prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając więc na uwadze, że sprawa niniejsza nie podlegała załatwieniu w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organy zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.