IV SA/Wa 580/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że uchwała Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] w zakresie przeznaczenia tych działek na nowe tereny zieleni urządzonej wydana została z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącej spółki "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 lutego 2008r. E. spółka z o. o. z siedzibą w W. - reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. W. - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę (...) Rady W. z dnia (...) października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w części dotyczącej działki nr (...) obręb (...) o powierzchni 858m2 i działki nr (...) w obrębie (...) o powierzchni 2662m2 położonych w W. w dzielnicy (...) przy ul. (...) w zakresie dotyczącym przeznaczenia wskazanych działek jako terenów zielonych. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie przepisu: 1) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia terenu określonego w decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny zielone podczas gdy w W. brakuje budynków mieszkalnych; 3) art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny zielone z pominięciem postanowień umowy użytkowania wieczystego przedmiotowych działek; 4) art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. W świetle powyższych zarzutów Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w części dotyczącej działki nr (...) obręb (...) o powierzchni 858m2 i działki nr (...) w obrębie (...) o powierzchni 2662m2 położonej w W. w dzielnicy (...) przy ul. (...), ewentualnie o stwierdzenie, że powołana uchwała we wskazanej części wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, iż jest użytkownikiem wieczystym dwóch działek ewidencyjnych o numerach (...) o powierzchni 858m2 i (...) o powierzchni 2662m2 położonych w W. Uchwałą (...) Rady W. z dnia (...) października 2006 r. uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Zgodnie z przedmiotową uchwałą, działki ewidencyjne nr (...) i (...) z obrębu (...), położone w dzielnicy (...), przeznaczone zostały pod tereny zielone. W dniu 2 stycznia 2008 roku działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym E. spółka z o. o. z siedzibą w W. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez zmianę Uchwały (...) Rady W. z dnia (...) października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w części dotyczącej działki nr (...) obręb (...) o powierzchni 858m2 i działki (...) w obrębie (...) o powierzchni 2662m2 położonej w W. w dzielnicy (...) ul. (...) w ten sposób, iż w powołanej uchwale zostanie zmienione przeznaczenie danego terenu z uwzględnieniem planowanej przez stronę skarżącą inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Organ gminy nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż studium nie uwzględnia aktualnego przeznaczenia tego terenu, potrzeb i możliwości rozwoju gminy oraz stanu prawnego gruntów, zupełnie pomijając fakt iż Prezydent W. decyzją Nr (...) z dnia (...) października 2005 r. o warunkach zabudowy ustalił, iż przedmiotowy teren zostaje przeznaczony pod zabudowę zespołu mieszkaniowego z usługami i garażami podziemnymi oraz przyłączami. Decyzja ta stała się prawomocna dnia 25 listopada 2005 roku. Została ona wydana na wniosek spółki "G." Spółka z o.o. z siedzibą w W., a następnie została w całości przeniesiona na stronę skarżącą wraz ze wszystkimi prawami i obowiązkami wynikającymi z tej decyzji na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) marca 2007 roku. Spółka wyjaśniła, iż zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy i szczegółowymi zasadami zagospodarowania terenu została wykonana - na zlecenie skarżącej - dokumentacja budowlana i złożony został wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast dokumentacja wykonawcza i kosztowa jest w końcowym etapie realizacji. W konsekwencji Skarżąca spółka poniosła już znaczne koszty związane z rozpoczęciem planowanej inwestycji na nieruchomościach, których Skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym, działając w dobrej wierze i na podstawie prawomocnej decyzji Nr (...) o warunkach zabudowy. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż uchwała (...) Rady W. pozostaje również w sprzeczności z postanowieniami umowy użytkowania wieczystego, która zaczęła obowiązywać Skarżącą stronę z chwilą nabycia danego terenu od poprzedniego użytkownika wieczystego spółki "G." z siedzibą w W., co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. W umowie użytkowania wieczystego, strona skarżąca jako użytkownik wieczysty zobowiązała się bowiem wobec W. do zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010r. Przeznaczenie przedmiotowego gruntu na obszary zielone powoduje, iż Skarżąca nie będzie mogła wywiązać się z zaciągniętych zobowiązań. W istocie zatem mamy do czynienia z sytuacją, w której na skarżącej spółce ciążyć będą dwa obowiązki o takim charakterze, że należyte wykonanie jednego z nich spowoduje jednocześnie i automatycznie naruszenie drugiego. Sytuacji tej zdaniem strony skarżącej nie da się pogodzić z zasadą pewności prawa i postanowieniami przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 i u.z.p. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, iż uchwała Rady W. o przeznaczeniu danej nieruchomości pod obszary zielone, została podjęta ze szkodą dla interesu publicznego. Nie uwzględnia ona bowiem rosnących potrzeb mieszkaniowych W. i jednocześnie nie uwzględnia faktu, iż liczba terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie W., w szczególności na terenie dzielnicy (...), jest nadal bardzo ograniczona. Spółka podniosła ponadto, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszono ponadto obowiązek zorganizowania publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie studium planami, a więc naruszono dyspozycję art. 11 pkt 10 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, iż w istocie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego spółki albowiem organ uznając za zasadne zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podjął pilne działania zmierzające do zmiany zaskarżonej uchwały w żądanym przez stronę zakresie. Aktualnie przygotowany został projekt uchwały Rady W. w sprawie przystąpienia do zmiany zaskarżonej uchwały, o czym powiadomiony został pełnomocnik skarżącej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1627/2006 LEX nr 315977). W niniejszej sprawie skarżąca R. spółka z o. o. z siedzibą w W. jest użytkownikiem wieczystym opisanych działek. Nie może budzić wątpliwości, iż użytkowanie wieczyste jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego. Jednocześnie w ocenie Sądu spółka wykazała, iż postanowienia uchwały Rady W. z dnia (...) października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. określające przeznaczenia działek nr (...) i (...) z obrębu (...) jako zieleni urządzonej, naruszają posiadany przez stronę interes prawny. Albowiem zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z wcześniej zwartą z W. umową użytkowania wieczystego danego terenu. Powyższe rozbieżności naruszają tym samym uzasadniony interes prawny Skarżącego poprzez naruszenie uprawnień, które zostały mu już przyznane. W tym miejscu podkreślić należy, iż pomimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego to należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego kształtują natomiast niewątpliwie sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co z kolei pośrednio — jednakże w sposób wiążący — będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego za zasadne uznać należy stanowisko strony skarżącej, iż w konsekwencji w przypadku utrzymania w mocy dotychczasowych ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. z dnia (...) października 2006 r. w zakresie działek ewidencyjnych o numerach (...) i (...) z obrębu (...), położonych w W., w dzielnicy (...) przy ul. (...), pomimo podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem obowiązujących przepisów dotyczących sporządzania studium określonych w u.p.z.p. - sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przedmiotowego studium spowoduje zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego stronie skarżącej w odniesieniu do wskazanych działek. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując analizy zaskarżonej uchwały Rady W. z dnia (...) października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uznał, iż w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach (...) i (...) z obrębu (...), położonych w W., w dzielnicy (...) przy ul. (...) nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm). Przepisy te stanowią, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. W niniejszej sprawie organ przeznaczając działki strony skarżącej na teren zieleni urządzonej nie wziął pod uwagę dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów. Należy bowiem podkreślić, iż nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr (...) i (...) z obrębu (...) położone w W. przy ulicy (...) zostały przekazane w użytkowanie wieczyste skarżącej na mocy umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. E. spółka z o. o. z siedzibą w W. jako użytkownik wieczysty zobowiązała się wobec W. do zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 roku. W umowie tej określone zatem zostało przeznaczenia przedmiotowego terenu jako obszaru przeznaczonego pod zabudowę, a na stronę umowy nałożono obowiązek zabudowania tego terenu do 31 grudnia 2010 roku. Jednakże Rada Gminy uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zupełnie pominęła dotychczasowe przeznaczenie tego terenu, wynikające właśnie z zawartej umowy wieczystego użytkowania, dokonując radykalnej zmiany - z przeznaczenia przedmiotowego terenu jako obszaru przeznaczonego pod zabudowę - na teren zieleni urządzonej. W niniejszej sprawie mamy, więc do czynienia ze szczególną sytuacją, gdy z jednej strony W. będąc właścicielem nieruchomości zawiera ze skarżącą spółką umowę wieczystego użytkowania i nakłada na nią obowiązki dotyczące zabudowania tego terenu, a w celu realizacji tych obowiązków wyznacza konkretny termin. Z drugiej zaś strony ten sam podmiot uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości, podejmuje tego rodzaju działania ( przeznaczając ten teren jako teren zieleni urządzonej), które uniemożliwiają skarżącej spółce wywiązanie się z obowiązków nałożonych na nią w zawartej umowie wieczystego użytkowania. Przy uchwalaniu nowego Studium organ powinien zatem uwzględnić dotychczasowe zagospodarowanie i przeznaczenie terenu, wynikające z postanowień zawartej umowy wieczystego użytkowania, zgodnie z którą E. spółka z o. o. z siedzibą w W. jako użytkownik wieczysty zobowiązała się wobec W. do zabudowy przedmiotowej nieruchomości do dnia 31 grudnia 2010 roku. Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przedmiotowego studium spowodowałoby bowiem zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego stronie skarżącej w odniesieniu do wskazanych działek i zniweczyło skutek jaki wynikać miał z zawartej umowy wieczystego użytkowania, a dotyczący zabudowania przedmiotowych działek ewidencyjnych o nr (...) i (...) z obrębu (...) położonych w W. przy ulicy (...). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż utworzenie terenu zieleni urządzonej na obszarze, którego użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółka naruszyło interesy skarżącej poprzez brak wyraźnego określenia, czy utworzenie terenu zieleni urządzonej jest inwestycją celu publicznego. O ile bowiem w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ingerencja gminy w prawo własności ( prawo wieczystego użytkowania) jest dopuszczalna, to musi być ona usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, tj. czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności ( prawa użytkowania wieczystego) są niezbędne dla zrealizowania koniecznych funkcji publicznych gminy. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).