IV SA/Wa 581/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "[...] WIOŚ", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], orzekającą o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 282 257,00 złotych za wprowadzenie w roku kalendarzowym 2011 do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r., znak: [...] (dalej: "pozwolenie wodnoprawne") i wymierzył dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") administracyjną karę pieniężną w wysokości 46 420,00 zł za wprowadzanie w 2011 roku do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzja została wydana na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm., dalej "Poś"). W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], Delegatura [...] w dniach [...], [...] i [...] kwietnia 2015 r. oraz [...] maja 2015 r. w [...] Sp. z o. o. na terenie oczyszczalni ścieków komunalnych "[...]" w [...], powiat [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] stwierdzono, iż kontrolowany zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym powinien pobierać do analizy fizyko - chemicznej 12 próbek w ciągu roku, a jeśli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - 4 próbki w następnych latach. Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku ponownie pobiera się 12 próbek. Zakład realizuje obowiązki pomiarowe w zakresie wykonywania analiz fizyko - chemicznych z częstotliwością i w parametrach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym przez laboratorium posiadające akredytację. W oparciu o przedłożone w trakcie kontroli protokoły poboru prób ustalono, że pobierane próby ścieków w okresach obowiązywania pozwolenia wchodzących w rok kalendarzowy 2011, nie były próbami średniodobowymi, proporcjonalnymi do przepływu. Wyniki analiz jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próby jednorazowe (chwilowe). W związku z tym, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przedkładane WIOŚ wyniki analiz automonitoringowych nie mogą być uznane za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Wobec powyższego, [...] WIOŚ decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] wymierzył [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 282 257,00 złotych za wprowadzanie w roku kalendarzowym 2011 do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków [...] z przekroczeniem warunków określonych ww. pozwoleniu wodnoprawnym. Spółka odwołała się od tej decyzji wskazując, że załączonej do sprawy "Opinii dotyczącej reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]" sporządzonej przez prof. dr hab. inż. T S. (przekazanej przy piśmie z dnia 29 lipca 2015 r.), jednoznacznie wynika, że zastosowana przez stronę metoda poboru próbek ścieków nie wpływa na wynik badania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] uchylił w całości decyzję [...]WIOŚ z [...] sierpnia 2015 r. i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 46 420,00 zł za wprowadzanie w 2011 roku do rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu GIOŚ zaznaczył, że w pozwoleniu wodnoprawnym zostały ustalone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach, które wynoszą: BZT5 - 25 mg 02/I, ChZTcr - 125mg02/l, zawiesina ogólna - 35 mg/l. Pozwolenie zostało udzielone na czas oznaczony od dnia [...] listopada 2007 r. do [...] października 2017 r. Organ podkreślił, że strona nie kwestionuje ustaleń kontroli [...]WIOŚ. W oparciu o przedłożone w trakcie kontroli protokoły poboru prób ustalono, że pobierane do badania próbki ścieków w okresie od października 2013 r. do marca 2015 r. nie były próbkami średnimi dobowymi, proporcjonalnymi do przepływu. Wyniki analiz jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próbę jednorazową (chwilową). W sytuacji tej wątpliwość [...]WIOŚ budził również sposób poboru prób w latach wcześniejszych. W związku z powyższym, pismem znak [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w roku 2011. [...]WIOŚ dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] października 2007 r., w następujących okresach: - od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., - od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., W obu analizowanych okresach obowiązywania pozwolenia stwierdził przekroczenie jego warunków, ponieważ nie uznał przedkładanych mu automonitoringowych wyników analiz jakości ścieków z uwagi na to, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek i wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (analizy jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próby jednorazowe - chwilowe). Zdaniem GIOŚ, ustalony stan faktyczny i prawny zobowiązuje organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych. W ocenie organu odwoławczego zasadny zaś był argument strony dotyczący przedawnienia prawa do wymierzenia kary, w części dotyczącej odprowadzania ścieków w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. W związku z powyższym, decyzja wymierzająca karę pieniężną za odprowadzanie ścieków w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., za wielkość przekroczenia, która wystąpiła w 2011 r., tj. za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 października 2011 r., powinna zostać doręczona do dnia 31 grudnia 2014 r. tj. przed upływem 3 lat, licząc od końca I okresu oceny wchodzącego w rok kalendarzowy, za który jest wymierzana kara, a została doręczona w dniu 27 sierpnia 2015 r. Wobec powyższego należało skorygować obliczenie wysokości kary, uwzględniając tylko okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. GIOŚ wskazał, że w rozpatrywanym okresie obowiązywania pozwolenia od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. wykonano 4 analizy jakości ścieków. Wyniki analiz jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próbę jednorazową (chwilową). Próbki do analiz jakości ścieków wykonanych w okresie obowiązywania pozwolenia od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. również pobierane były w sposób jednorazowy (chwilowy). W związku z powyższym uznano, że przedłożone wyniki pomiarów wykonane w oparciu o próbę jednorazową nasuwają zastrzeżenia. Ponieważ w okresie od dnia 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., nie zostało wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki, w okresie od dnia 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 należało ponownie pobrać do badań 12 próbek ścieków. W związku z powyższym zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, dla 4 wykonanych pomiarów składu ścieków, które nasuwają zastrzeżenia oraz 8 wymaganych pomiarów, które nie zostały wykonane, organ przyjął, że określona w pozwoleniu dopuszczalna wartość została przekroczona o 80%. W związku z tym wartość: BZT5 została przekroczona o: 25 mg/l x 0,8 = 20 mg/l, ChZTcr o: 125 mg/l x 0,8 = 100 mg/l, zawiesina ogólna o: 35 mg/l x 0,8 = 28 mg/l. GIOŚ podzielił zatem ocenę organu I instancji, że w badanym okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. przekroczono warunki pozwolenia wodnoprawnego, gdyż automonitoringowe wyniki analizy jakości ścieków nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ nie były przestrzegane zasady pobierania próbek i wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. GIOŚ wskazał, że opinia sporządzona przez prof. dr hab. inż. T. S., która została przedłożona w celu wykazania, że wykonane przez spółkę pomiary jakości ścieków są miarodajne dla oceny wielkości emisji, nie mogła być uwzględniona. Rozporządzenie z 2006 r. w załączniku nr 1 przewiduje bowiem tylko dwa wyjątki, w których dopuszcza się uproszczony sposób pobierania próbek ścieków – w przypadku oczyszczalni ścieków komunalnych o RLM poniżej 2000 oraz o okresowym w ciągu doby odprowadzaniu ścieków. W ocenie GIOŚ, oba przypadki nie dotyczą oczyszczalni ścieków [...]. Ponadto, w pozwoleniu wodnoprawnym organ nie określił uproszczonego sposobu poboru próbek. Skargę na decyzję GIOŚ z [...] lutego 2021 r., nr [...] wywiódł [...] Sp. z o.o. w [...], zarzucając naruszenie: - art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 305 ust. 2 Poś poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, iż przedłożone przez stronę organowi wyniki pomiarów wielkości emisji nasuwały zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji; - przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na błędnym zastosowaniu art. 305 ust. 4 w zw. z art. 305 ust. 1 Poś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do jego zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że z "Opinii dotyczącej reprezentatywności i miarodajności różnych metod poboru próbek ścieków w biologicznej oczyszczalni ścieków typu [...] w [...]" sporządzonej przez prof. dr hab. inż. T. S., jednoznacznie wynika, że zastosowana przez stronę metoda poboru próbek ścieków nie wpływa na wynik badania. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, WIOŚ wymierza, w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężne. Stosowanie zaś art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, WIOŚ stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Natomiast WIOŚ stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; spełnione są warunki określone w art. 147a tego aktu. WIOŚ może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia (art. 305 ust. 2 Poś). Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 3 pkt 3 Poś). W rozpoznawanej sprawie nie zostały dotrzymane obowiązki przestrzegania wymagań formalnych odnośnie poboru prób. W trakcie kontroli ustalono, że pobierana próba ścieku nie była próbą średniodobową, proporcjonalną do przepływu, co zresztą sama skarżąca potwierdziła w skardze. Wyniki analizy jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próbę jednorazową (chwilową). Przepis art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305 ust. 3 pkt 3 Poś, nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Oznacza to, że organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz jest związany kategorycznym brzmieniem przepisu i w przypadku stwierdzenia przekroczenia warunków korzystania ze środowiska (wyniki pomiarów wielkości emisji nasuwają zastrzeżenia) nakłada administracyjną karę pieniężną. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W ocenie Sądu, nieprzestrzeganie zasady pobierania próbek co do zasady prowadzi do tego, że wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia. Wyłomu w tej zasadzie można dopatrywać się wyłącznie w odniesieniu do takich uchybień przy pobieraniu próbek, które w świetle podstawowej wiedzy specjalistycznej (którą co do zasady posiada organ) miały charakter nieistotny i nie mogły wpłynąć na miarodajność wyników, co nie miało miejsca w sprawie. Spółka nie zaprzecza, że wyniki analizy jakości ścieków wykonywane były w oparciu o próbę jednorazową (chwilową), co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r., poz. 984 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca powinna pobierać do analizy fizyko-chemicznej 12 próbek średnich dobowych próbek ścieków w ciągu roku, a jeśli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach (ponieważ RLM dla oczyszczalni ścieków [...] wynosi ok. 3000). Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku ponownie pobiera się 12 próbek. Nie budzi więc wątpliwości, że przy poborze próbek wystąpiły podstawowe błędy metodologiczne (próbki jednorazowe – chwilowe zamiast średnich dobowych), automatycznie dyskwalifikujące miarodajność uzyskanych wyników. Podkreślić bowiem należy to, że w ciągu jednej godziny odprowadzone ścieki miały dobrą jakość (tj. nie przekraczały dopuszczalnych norm) nie oznacza, że w ciągu całej doby jakość ścieków była taka sama. W konsekwencji nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów jest zaś równoznaczne z nieprowadzeniem pomiarów i przekroczeniem warunków pozwolenia. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd według, którego "(...) w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14, jeżeli nie został wykonany obowiązek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym stanowi art. 147a ust. 1 Poś, jest to już wystarczającą podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 Poś" (por. wyrok z 28 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 733/18, LEX nr 3010493). Zakres i wagę wadliwości poboru próbek można było przy tym stwierdzić już w oparciu o podstawową analizę dokumentacji badań (pobierano próbki chwilowe, zamiast dobowych). Wywodzenie w tej sytuacji, że organ powinien wykazać niemiarodajność wyników analiz, opartych na próbkach chwilowych, w tym przeprowadzić dowody, o który wnosiła spółka – dowód ze zleconej opinii, jest nieuzasadnione, gdyż dowody takie nie mogą zmienić faktu niespełniania przez próbki pobrane przez spółkę niezbędnych standardów, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. Zatem organ odwoławczy, słusznie nie uwzględnił opinii przedstawionej przez stronę. Opinia ta zmierza do wykazania, że zastosowana przez skarżącą metoda poboru próbek ścieków nie wpływa na wynik badania. Oprócz tego, że jest ona opisem reprezentatywności i miarodajności uproszczonej metody badania próbek, która jest niezgodna z pozwoleniem wodnoprawnym, to dodatkowo trzeba zauważyć, że została sporządzona [...] lipca 2015 r., a więc ok. cztery lata po okresie, za który nałożono na skarżącą karę administracyjną. Trudno więc dopatrywać się w niej wiarygodnego źródła dowodowego, znaczny upływ czasu, mogący wpływać na jej miarodajność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.