IV SA/Wa 583/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2017 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] października 2017 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 26 września 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się do [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" położonego w K., gmina K.. Postanowieniem z [...] października 2017 r. [...] Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił uzgodnienia ww. planu, wskazując że realizacja jego ustaleń spowodowałaby negatywny wpływ na cele ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...] w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonym do WSA postanowieniu (numer i data podane wyżej) wskazał, że przepis art. 134 kpa (znajdujący zastosowanie w związku z art. 144 kpa) obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności zażalenia, która jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Organ wyjaśnił, że przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W niniejszej sprawie postanowienie odmawiające uzgodnienia zostało wydane w trybie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w ramach postępowania planistycznego. Organ zaznaczył, że postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy kpa w ogólności, a uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Skoro w trybie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, zatem tylko ten organ (tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta) ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające. Na przedmiotowe postanowienie [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. przysługiwało zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ale podmiotem uprawnionym do jego wniesienia był tylko Burmistrz K.. Zażalenie Stowarzyszenia [...] w K. należy zatem uznać za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie GDOŚ złożyło Stowarzyszenia [...] w K., zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia wobec braku przymiotu strony, podczas gdy w ocenie skarżącego takie prawo mu przysługuje z mocy przepisów k.p.a. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 31 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie organizacji społecznej do udziału w fazie postępowania przed [...] Dyrektorem Ochrony Środowiska w B.; 2. art. 7b k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak współdziałania i wyjaśnienia możliwości dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony, co narusza w konsekwencji jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozważenie możliwości uchylenia w całości postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na zasadność wydania postanowienia w zakresie dokonywania uzgodnień w ramach postępowania planistycznego, wyjaśnił mechanizm działania art. 31 k.p.a. oraz uzasadnił swoją chęć uczestniczenia w postępowaniu i wskazał, że nie można dopuścić do sytuacji, w której niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego i doprowadzi do przerwania procedury planistycznej a tym samym zrównoważonego rozwoju miasta K.. Podkreślił również brak rozpatrzenia wniosku złożonego przez Stowarzyszenie w trybie art. 31 k.p.a. Wyraził nadto przekonanie, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości stosowania kpa. Skarżący wskazał, że podziela stanowisko prezentowane we wskazanych w skardze wyrokach WSA i NSA w zakresie braku możliwości udziału w procedurze planistycznej obywateli, spółek, właścicieli nieruchomości lub użytkowników terenów. Sądy w cytowanych wyrokach nie odnoszą się jednak do organizacji społecznych, którym ustawodawca daje pewne przywileje a jednym z nich jest włączenie się na prawach strony do postępowania w wielu przypadkach wyodrębnianych przepisami ustaw lub opierając się na przepisach ogólnych kpa, gdy w ustawach nie jest jednoznacznie określone, że przepisów kpa nie stosuje się. Stowarzyszenie wniosło również o rozpatrzenie przez Sąd stosowania przez [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. przepisów prawnych i faktycznych przesłanek w zakresie odmowy uzgodnienia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w formie przedstawianej przez Burmistrza K. i przedstawiło argumentację w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017, poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p.") stanowi, że organy sporządzające projekt planu, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2017, poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a."). Zgodnie z treścią ust. 2 przywołanego art. 24 wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Ustawodawca wyraźnie nakazał więc stosowanie art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium albo projektu planu miejscowego i wskazał tym samym zakres stosowania k.p.a. w postępowaniu uzgodnieniowym wymaganym przy sporządzaniu projektu studium albo planu. W doktrynie wskazuje się, że stosowanie trybu określonego w art. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzająco, czyli jak tego oczekuje strona skarżąca, jako odesłania do stosowania w toku procedury przepisów k.p.a odpowiednio. Wynika to zaś przede wszystkim z charakteru procedury planistycznej, która ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Procedura planistyczna jest bowiem procedurą legislacyjną, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. To zaś oznacza, że w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu. Prawo do wnoszenia uwag służy każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu - osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym, nie jest uzależnione od istnienia lub naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej uwagę, uwagi nie muszą nawet być uzasadnione. Uwagi te muszą być natomiast rozpatrzone a prawną formą ich rozpatrzenia jest zarządzenie (może być to zarządzenie zbiorcze). Wójt, burmistrz, prezydent zachowuje te uwagi w dokumentacji planistycznej, przekazuje też wojewodzie wykaz wniesionych uwag. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta o nieuwzględnieniu wniosków do planu jak również uwag dotyczących projektu planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do sądu administracyjnego może natomiast być zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pod warunkiem spełnienia przewidzianych tam wymogów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym uprawniał ją art. 31 § 1 k.p.a. bądź art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ani jeden ani drugi przepis nie ma bowiem zastosowania w postępowaniu planistycznym. Pierwszy nie znajduje zastosowania z powodów przytoczonych powyżej, drugi zaś z uwagi na to, że dotyczy on udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, określonych w przepisach prawa. Procedura planistyczna nie jest takim postępowaniem, a skład orzekający w niniejszej sprawie ze względów przedstawionych powyżej, nie podziela poglądu jakoby w procedurze planistycznej organizacji ekologiczne posiadały więcej praw niż inne podmioty. Odnosząc się z kolei do wniosku o ustosunkowanie się do merytorycznych błędów zawartych w postanowieniu [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] października 2017 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, należy wskazać, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne podjęte przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tym samym Sąd może dokonać kontroli jedynie legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2018, poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, tj. postanowienie o charakterze formalnym, Sąd nie może wypowiadać się co do prawidłowości orzeczenia organu I instancji, które stanowi władczą wypowiedź merytoryczną. Nie jest również przeszkodą do uznania niedopuszczalności zażalenia, brak rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Brak rozpoznania tego wniosku może co najwyżej stanowić podstawę do podjęcia przez zainteresowany podmiot działań, celem uzyskania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] października 2017 r., którym odmówiono uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dla terenu "[...]" położonego w K., gmina K. nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem złożonej skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.