IV SA/Wa 585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2014 r. – zaskarżoną skargą przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] sierpnia 2014 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działce ew. nr [...] w obrębie [...] wraz z wjazdami i niezbędną infrastrukturą na części działek ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy U. m. W. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z [...] maja 2013 r., później uzupełnianym, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działce nr ew. [...] obr. [...] wraz z wjazdami i niezbędną infrastrukturą na części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...] przy ul. [...] ([...]) w Dzielnicy U. m. W. Prezydent m. W. decyzją z [...] września 2013 r. odmówił ustalenia warunków dla wyżej opisanej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m. W. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działce ew. nr [...] w obrębie [...] wraz z wjazdami i niezbędną infrastrukturą na części działek ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy U. m. W. Od decyzji organu I instancji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2014r. - wydaną w wyniku rozpatrzenia powyższego środka zaskarżenia – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 zacytowanego przepisu, zauważył że ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 ww rozporządzenia podana jest definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Kolegium wskazało, że w sprawie dokonano analizy cech oraz funkcji zabudowy. Obszar analizowany został wytyczony nie w sposób zawężający, ale zgodnie z obowiązującym prawem. Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 organ wskazał, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy. Kolegium zauważyło, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że istnieje duże utrudnienie przy ustaleniu linii zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia, ponadto wnioskowana zabudowa znacznie przekracza średnie wielkości w obszarze analizowanym: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Parametry planowanego obiektu inwestor określił na: ca [...]m2 - powierzchnia zabudowy z garażem, ca [...] m2/ca [...]% - powierzchnia biologicznie czynna, [...] kondygnacji/[...] m - liczba kondygnacji nadziemnych/wysokość, [...] kondygnacje podziemne, ca [...] m2ca [...] m2 - powierzchnia całkowita podziemna/nadziemna, ca [...] m2 - powierzchnia całkowita łączna, ca [...] m2 - powierzchnia użytkowa poszczególnych funkcji: mieszkalna - ca [...] m2, usługowa - ca [...] m2, biurowa - ca [...] m2, miejsca postojowe w części podziemnej - [...] m2, powierzchnia sprzedaży - ca [...] m2 i [...] miejsc postojowych. Kolegium odnosząc się do twierdzeń inwestora uznało po analizie zabudowy w wytyczonym obszarze, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Określone bowiem parametry takie jak wysokość czy wskaźnik powierzchni zabudowy znacznie przekraczają nie tylko średnie wielkości w obszarze analizowanym, ale także ich górne wielkości istniejących obiektów. Z terenem inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się obiekt handlowy o wysokości [...] m i część wyższa [...] kondygnacyjna. Po drugiej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości [...] m i w oddaleniu budynek wielorodzinny o wysokości [...] m będący zarazem najwyższym budynkiem w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę, iż w pierwszej kolejności należy zastosować § 7 ust. 1 rozporządzenia uznano, że budynki w bezpośrednim sąsiedztwie tworzą uskok i zgodnie z ust. 2 wyznaczona się wysokość dla nowej zabudowy jako średnią wysokość obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy średnia wysokość obiektów na tym terenie to [...] m, zaś planowana wysokość nowego obiektu zgodnie z wnioskiem to [...] m. Rozważając możliwość ustalenia wysokości zgodnie z ust. 4 § 7 rozporządzenia wskazano, że dominanty wysokościowe to: dominanta w narożniku ul. [...]/[...] - [...] m, skrzydło zabudowy wzdłuż ul. [...] - [...] m, skrzydło zabudowy wzdłuż ul. [...] - [...] m. Brak jest zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla obiektu o wysokości [...] m. Żaden obiekt w obszarze analizowanym nie ma takiej wysokości i planowana zabudowa znacznie przewyższałaby nawet najwyższe budynki w okolicy. Dalej odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy według § 5 rozporządzenia, w przedmiotowej sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich funkcji w obszarze analizowanym wynosi [...]. Najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy to [...]. Zgodnie z wnioskiem wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej zabudowy to [...]. Zdaniem składu orzekającego nie ma podstaw do przyjęcia tak wysokiego wskaźnika dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Co się zaś tyczy braku możliwości ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że na etapie postępowania o warunki zabudowy nie ma podstaw do określania docelowego konkretnego położenia planowanego obiektu, dlatego w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien był ustalić linię zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Jednakże mając na uwadze, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków odnośnie wysokości i wskaźnika powierzchni zabudowy co w konsekwencji stanowiło podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy, brak ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W sytuacji kiedy podane przez inwestora parametry rażąco nie mieszczą się we wskaźnikach jakie wynikają z zabudowy w obszarze analizowanym należało uznać, że inwestycja taka nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Z uwagi na niespełnienie chociażby jednego warunku, a tak jest w tej sprawie, ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji informował o możliwości zapoznania się z wykonaną analizą i materiałem dowodowym oraz o możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału, a także o możliwości modyfikacji wniosku odnośnie parametrów wykraczających poza dopuszczalne w obszarze analizowanym. Pismem z [...] lutego 2014 r. [...] Sp. z o.o. udzieliła odpowiedzi, że modyfikacja wniosku nie będzie dokonana oraz, że wnioskodawca stoi na stanowisku, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku jest możliwe. Wskazano także, że modyfikacja wniosku uczyniłaby inwestycję nieekonomiczną. Ostatecznie więc Kolegium uznało, że powyższa inwestycja nie spełnia podstawowego warunku dla ustalenia warunków zabudowy. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji i parametrów oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i takim warunkom planowana inwestycja nie odpowiada. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła wydanie decyzji z [...] grudnia 2014 r. z naruszeniami prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: 1) art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ograniczenie prawa własności odmową ustalenia warunków zabudowy, a w efekcie naruszenie także art. 2, art. 7, art. 21 i art. 75 Konstytucji oraz art. 56 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i uznanie, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że: "W sytuacji bowiem, kiedy podane przez inwestora parametry rażąco nie mieszczą się we wskaźnikach jakie wynikają z zabudowy w obszarze analizowanym należy uznać, że inwestycja taka nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Z uwagi na niespełnienie chociażby jednego warunku, a tak jest w tej sprawie, ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe". Przedstawione stanowisko organu odwoławczego, zdaniem skarżącej jest nie do zaakceptowania na gruncie obecnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, ponieważ bazuje na nieaktualnym stanie prawnym zmienionym nowelizacją z roku 2003, kiedy to w decyzji lokalizacyjnej decydowano o dopuszczalności inwestycji po jej porównaniu z zapisami planu miejscowego, tutaj przez organ I instancji zastąpionego de facto przez subiektywne wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru analizowanego, dokonanej wbrew art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy. Skarżący podziela stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji nr [...], zgodnie z którym organ I instancji, na podstawie wyników analizy, powinien samodzielnie ustalić parametry urbanistyczne zabudowy przedmiotowej działki przy pozostawieniu wnioskodawcy uznania co do ewentualnego odwołania do Kolegium w zakresie określonych w decyzji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. W obecnym stanie prawnym ugruntowane orzecznictwo stanowi o bezwzględnej konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli choć jedna działka sąsiednia wchodząca w skład obszaru analizowanego spełnia wymagania art. 61 ust. 1 ustawy przy spełnieniu pozostałych wymogów z tego przepisu, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrąbie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 powyższego rozporządzenia. Przedmiotowa działka znajduje się w otoczeniu silnie zurbanizowanym, praktycznie blisko centrum dzielnicy U., gdzie znajdują się działki o różnym stopniu zabudowy i zagospodarowania, zarówno przy ul. [...] i [...], które umożliwiają wyznaczenie stosownych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych, w tym są to także działki wchodzące do przyjętego przez organ wielkości obszaru analizowanego. W efekcie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ww ustawy nie wzięto więc pod uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obecny stan prawny i faktyczny przedmiotowej działki i jej usytuowanie w obszarze analizowanym umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodem są decyzje o warunkach zabudowy przedmiotowej działki wydane na wniosek [...] sp. z o.o. (w aktach sprawy); 3) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodność z przepisami odrębnymi obejmuje zgodność zamierzonej inwestycji także z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku braku zgodności z konkretnymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odmowa nie może wynikać jedynie z braku zgodności inwestycji z wynikami analizy zagospodarowania obszaru, ponieważ analiza nie jest przepisem odrębnym powszechnie obowiązującym a subiektywnym efektem pracy jej autora. W niniejszej sprawie organ I instancji nie udowodnił i nie wykazał niezgodności z przepisami odrębnymi, w związku z czym był zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa organu zawsze musi być uzasadniona wyraźną sprzecznością zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa powszechnie obowiązującego nakładającym expressis verbis konkretne i uchwytne ograniczenie, co zostało potwierdzone szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych, jak m. in wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 194/11. Kolejnym elementem naruszenia art. 56 ww ustawy jest niezastosowanie się przez organy do postanowień drugiego zdania tego artykułu. To oznacza, że zawarte w art. 1 ust. 2 ww ustawy przepisy odnoszące się do ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy jak to ma miejsce w tym wypadku. Natomiast to właśnie niespełnienie, w opinii organu odwoławczego, wymogów ładu przestrzennego spowodowało utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego terenu. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem (np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08) wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą stanowić normy ogólne chroniące ład przestrzenny czy walory architektoniczne, zawarte choćby w art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podtrzymała argumenty na rzecz przeprowadzenia dodatkowej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W aktach sprawy znajdują się 4 analizy dotyczące obszaru analizowanego dotyczącego przedmiotowej działki, które mają rozbieżne wyniki dotyczące parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Za niezgodne z przepisami należy uznać przyjęcie w analizie Prezydenta m. W. pojęcia kwartał w odniesieniu do analizy funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, ponieważ pojęcie "kwartał" nie ma znaczenia prawnego, natomiast analiza powinna zostać przeprowadzona w oparciu o analizę pełnych działek ewidencyjnych z przyjętego obszaru analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powinny być analizowane działki ewidencyjne w pełnej wielkości, a nie jedynie wycinkowo. W efekcie skarżąca przyjęła większy i nieregularnej wielkości obszar analizowany w złożonym wniosku. Przyjęcie za podstawę analizy działek ewidencyjnych a nie kwartałów ma swoje znaczenie dla określenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy, ponieważ w bezpośredniej bliskości działki wnioskowanej znajduje się "[...]" o powierzchni zabudowy działki [...]. Na poparcie stawianych twierdzeń skarżąca powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 496/10 z 16 marca 2011 r. czy wyrok z 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 860/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. i utrzymania nią w mocy decyzja Prezydenta m. W. z [...] sierpnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych decyzji – nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, tj. 61 ust. 1 pkt 1 i i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i ust. 3 i art. 75 Konstytucji RP. Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: "rozporządzeniem"]. I tak w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przez obszar analizowany – stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei wyniki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie doszło do odmowy ustalenia warunków zabudowy z racji niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozstrzygnięcie to w świetle przytoczonych regulacji prawnych, poczynionych rozważań, treści zaskarżonej decyzji, zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać za prawidłowe. Prezydent m. W. – jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego zakwestionowała skarżąca. W tym względzie skarżąca podniosła po pierwsze, że analiza powinna zostać przeprowadzona w oparciu o analizę pełnych działek ewidencyjnych z przyjętego do analizy obszaru, a nie ich wycinków; po drugie, że za podstawę analizy winno się przyjąć działki ewidencyjne a nie kwartały, co miało znaczenie dla określenia dopuszczalności powierzchni zabudowy, ponieważ w bezpośredniej bliskości działki wnioskowanej znajduje się "[...]" o powierzchni zabudowy działki [...] %. W ocenie Sądu postawiony zarzut i przedstawiona na jego poparcie argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola załącznika do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zawierającego wyniki analizy (części tekstowej i graficznej) oraz decyzji wykazała, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. Najistotniejszym w tej kwestii jest fakt, że przy wyznaczaniu granic spornego obszaru analizowanego zachowano odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki od ul. [...], z której ma odbywać się główny wjazd na działkę. W zasadzie granice wyznaczonego obszaru analizowanego zamykają się wzdłuż poszczególnych szlaków komunikacyjnych. I tak od strony północnej - ul. [...], od strony wschodnio – północnej - ul. [...], od strony południowej – wschodniej – lokalnymi ciągami pieszo – jezdnymi i od strony południowo – zachodniej – Al. [...]. Stąd nie wiadomo na czym skarżąca oparła wątpliwość dotyczącą nieobjęcia całych powierzchni działek ewidencyjnych granicami obszaru analizowanego. Skarżąca nie wskazała bowiem konkretnych działek ewidencyjnych, które w ten sposób zostałyby objęte granicami obszaru analizowanego. Zaś organ podkreślił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na niektórych odcinkach w odległości większej w stosunku do minimalnego obszaru określonego w ww rozporządzeniu, a to ze względu na celowość objęcia analizą całych zespołów zabudowy w kwartałach urbanistycznych, na które podzielono analizowany obszar. I chociaż w tym miejscu należy przyznać rację skarżącej, że podział terenu analizowanego na kwartały został dokonany wbrew przytoczonej regulacji wynikającej z rozporządzenia, niemniej uchybienie należało rozważyć w kategoriach uchybienia, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Centrum handlowe "[...]", o którym wspomina skarżąca kwestionując podział terenu analizowanego na kwartały, po pierwsze jest obiektem o funkcji usługowo – handlowej, dlatego nie może być wyznacznikiem dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej); po drugie i tak tworzy jeden kwartał oznaczony numerem [...] i obliczony dla niego wskaźnik zabudowy wynosi [...], a wysokość [...] m. Zabudowa ta wykazuje zatem parametry znacznie niższe niż zabudowa wnioskowana przez skarżącą. Skarżąca wskaźnik powierzchni zabudowy określiła na [...], zaś wysokość na [...] m. Dalej wskazać należy, że w tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego, przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W jej wyniku ustalono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem parametry planowanej zabudowy, a w szczególności wysokość i wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, znacznie przekraczają nie tylko średnie wielkości, ale i górne istniejących obiektów w obszarze analizowanym. Sąd ustalenia te w pełni podzielił i uznał za zgodne z zastosowanym prawem. I tak odnosząc się w pierwszej kolejności do wysokości trzeba przytoczyć treść § 7 rozporządzenia. Otóż przepis ten stanowi w: - ust. 1, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; - ust. 2, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; - ust. 3, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym; - ust. 4, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ określając ten parametr wyszedł od ust. 1, niemniej z racji tego, że budynki w bezpośrednim sąsiedztwie tworzą uskok, to stosownie do ust. 3, opierając się na terenie analizowanym, ustalił że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na terenie otaczającym teren inwestycyjny wynosi [...] m. Rozważył też możliwość ustalenia wysokości zgodnie z ust. 4 i wskazał, że z analizy wynika, iż dominanty wysokościowe to: dominanta w narożniku ulic [...]/[...] - [...] m, skrzydło zabudowy wzdłuż ul. [...] - [...] m, skrzydło zabudowy wzdłuż ul. [...] - [...] m. Ostatecznie doszedł do prawidłowego wniosku, to jest braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla obiektu o wnioskowanej przez skarżącą wysokości - [...] m, a to z racji nieosiągania przez żaden z obiektów mieszczących się na obszarze analizowanym wnioskowanej przez skarżącą wysokości i przekraczania wielkości średniej charakterystycznej dla analizowanego obszaru. Z kolei odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni tereny inwestycyjnego także należy przytoczyć treść § 5 rozporządzenia. I tak zgodnie z § 5: - ust. 1 - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; - ust. 2 – dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W sprawie średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich funkcji w obszarze analizowanym wyniósł [...], zaś najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł [...] (dla leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie centrum handlowego). Tymczasem skarżąca wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji określiła na [...], a organ – mając na uwadze powyższe - stwierdził brak podstaw do przyjęcia tak wysokiego wskaźnika dla ustalenia warunków zabudowy w kontrolowanej sprawie. Uznania te Sąd zaakceptował i ocenił jako zgodne z zastosowanym prawem. W kontekście treści skargi należy jeszcze podkreślić, że: - po pierwsze wszystko powyższe przeczy twierdzeniu skarżącej, iż analiza wykazała dopuszczalność wnioskowanej zabudowy oraz, że podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy był art. 1 ust. 2 u.p.z.p.; - po drugie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2014 r., na której argumentację powołuje się skarżący, nie była przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem przez orzekający w sprawie Sąd, a organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał na względzie jej treść; - po trzecie Sąd nie podziela twierdzenia skarżącej, jakoby organ I instancji powinien samodzielnie - na podstawie wyników analizy - ustalić parametry urbanistyczne zabudowy terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy pozostawieniu wnioskodawcy uznania co do ewentualnego odwołania się od tych ustaleń do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy podkreślić bowiem, że ustalenie warunków zabudowy - stosownie do art. 52 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. - następuje na wniosek inwestora i wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem charakterystykę inwestycji, obejmującą m. in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W świetle tej regulacji nie można wymagać od organu stworzenia koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w istocie odpowiadającej wyliczonym i uznanym przez organ parametrom w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i obowiązującej linii nowej zabudowy, czyli wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym stanowi rozporządzenie. Organ jest związany treścią wniosku złożonego przez inwestora. Zatem, gdy materialne warunki dla uwzględnienia wniosku nie zostaną spełnione, należy odmówić uwzględnienia wniosku. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 787/14, publ. Lex nr 1669386) stwierdzono, że "Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany"; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 876/09, publ. Lex nr 706026), powiedziano, że "Organ nie może "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku"; w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 272/2008, publ. Lexis.pl nr 2263711) uznano, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz to związanie nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ". I tak w przedmiotowej sprawie organ I instancji pismem z [...] czerwca 2014 r. poinformował skarżącą, że dokonano szczegółowej analizy urbanistycznej obszaru wokół terenu objętego wnioskiem, z której wynika, że proponowana przez skarżącą wysokość wnioskowanej inwestycji, jej linie zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji nie są zgodne z wynikami dokonanej analizy. Zatem wobec tego, że wyniki analizy urbanistycznej odbiegają od złożonego przez skarżącą wniosku i załączonej koncepcji organ zwrócił się do skarżącej o zajęcie stanowiska w tym przedmiocie. W dniu [...] lipca 2014 r. skarżąca zapoznała się z powyższą analizą i pismem z [...] lipca 2014 r. poinformowała, że "zmiana złożonego [...] wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wynikami powyższej analizy nie może być dokonana, ponieważ [...] możliwe jest pogodzenie wymagań ładu przestrzennego z rozmiarami planowane zabudowy o wnioskowanych lub zbliżonych parametrach urbanistycznych. Ponadto parametry inwestycji zgodne z wynikami tej konkretnej analizy uczyniłoby ją nieopłacalną ekonomicznie, co podważałoby sens prowadzenia dalszych działań na rzecz jej realizacji". Oznacza to, że organ działając z urzędu przedstawił skarżącej wstępne wyniki analizy i umożliwił ewentualną korektę wniosku w niezbędnym dla jego merytorycznego rozpoznania zakresie. Zaś wobec przedstawionego stanowiska skarżącej wydał decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku; - po czwarte skarżąca uważa, że teren inwestycyjny znajduje się w otoczeniu działek zabudowanych w sposób gwarantujący spełnienie przez zamierzoną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, niemniej nie przedstawia w tej materii żadnej konkretnej argumentacji, którą przekonałaby do swoich racji. Samo powołanie się na decyzję o warunkach zabudowy wydane na rzecz innego podmiotu, jest niewystarczające, a zarazem nietrafne, aby przekonać do zajmowanego stanowiska w sprawie. W każdym bowiem przypadku organ rozpoznaje i analizuje dany wniosek, który jest z kolei wyznacznikiem danego stanu faktycznego. Zatem wydanie na rzecz innego podmiotu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie może od tego momentu stanowić dla organu podstawy do wydawania takich decyzji na wniosek każdego innego inwestora. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w decyzji z [...] lipca 2014 r. wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., przedłożonej przez skarżącą wraz z pismem z [...] listopada 2014 r., przykładowo zakresem ustaleń objęto dodatkowo całość działki nr [...] i część działki nr [...] (a zakresem ustaleń w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nie objęto działki nr [...] i tylko część działki [...]); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przyjęto [...] (czyli mieszczący się w przedziale [...] – [...], w jakim proponował organ skarżącej, tymczasem skarżąca obstała przy wskaźnika [...]); w zakresie wysokość dopuszczono dominantę dla części budynku o powierzchni zabudowy max [...] m² - [...] m, odpowiadającej [...] kondygnacjom (tymczasem skarżąca przez cały tok postępowania dla całego obiektu postulowała wysokość sięgającą aż [...] m, odpowiadającą [...] kondygnacjom). |Wszystko to dowodzi, że w sprawie nie dopatrzono się ani w jej materiałach, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji | | |skarżącej, podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z | | |naruszeniem przepisów prawa. Kierując się zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę, jako| | |pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. | | | | | | | | | | | | | |