IV SA/Wa 587/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. - zaskarżoną skargą przez Z. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Z. F., I. M., M. F. i E. D., spadkobierczynie M. K., wystąpiły o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. nr rep. [...] z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" ustalonego decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. wnioskodawczynie rozszerzyły swoje żądanie o działkę o numerze ewidencyjnym [...]z obrębu [...]. W decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent W. szczegółowo opisał przeprowadzone postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Część nieruchomości stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] - część, nr [...] - część z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] (dawne działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]) znajdowała się poza lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]" i została nabyta na własność Skarbu Państwa na żądanie właścicielki. Wskazaną część nieruchomości należało zatem traktować jako nieruchomość "dowłaszczoną", tzn. nabytą w trybie art. 5 ust. 3 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (aktualny na dzień [...] czerwca 1973 r. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), pomimo tego , że w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. jako podstawę wywłaszczenia powołano art. 6 tej ustawy. W ocenie Prezydenta podpisanie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1973 r. w odniesieniu do całej nieruchomości oznaczało, że żądanie właścicielki wyrażone wstępnie w trakcie pertraktacji zostało podtrzymane (o czym świadczy zawarty akt notarialny), a okoliczności tych nie zmienia niepowołanie w umowie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., mogącego mieć odpowiednie zastosowanie do umów zawieranych w trybie art. 6 tej ustawy. Organ stwierdził, że część nieruchomości położona poza granicami lokalizacji inwestycji, wywłaszczona na wniosek właściciela z uwagi na brak możliwości racjonalnego zagospodarowania, podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji. Starosta W. w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność m. W. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Oznaczało to, że co do części wywłaszczonej nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji nie wystąpiły przesłanki do orzeczenia jej zwrotu. Zatem część nieruchomości nabyta na żądanie właścicielki nieruchomości – działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...], nr [...] - część, nr [...] - część z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] (dawne działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]) – nie podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 4 w związku z art 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent ustalił także, że działka o numerze ewidencyjnym [...], obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie wywodziła się z nieruchomości stanowiącej własność M. K., a wnioskodawczynie nie wykazały, że mają interes prawny do żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] powstałych z podziału działki nr [...] z obrębu [...] i z tego względu orzekł o odmowie zwrotu tych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyń Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, wskazał także, że w przypadku żądania zwrotu części nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie znajduje zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość została nabyta bez względu na cel jej przeznaczenia, a zatem nie podlega badaniu przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia. Organ przedstawił szczegółowe rozważania co do okoliczności wywłaszczenia nieruchomości M. K. i wywiódł, że nic nie wskazuje na to, by nieruchomości objęte wnioskiem zostały przejęte w sposób inny, niż na żądanie strony. Nie istniała także konieczność umieszczenia w akcie notarialnym wzmianki o nabyciu części nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Z. F. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organy niezasadnie przyjęły, że nieruchomości objęte aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. zostały przejęte na żądanie ich właścicielki. W aktach sprawy brak jest stosownego wniosku, a matka skarżącej zgodziła się na podpisanie umowy ekspropriacyjnej pod groźbą wywłaszczenia. Nieruchomości te nie zostały wykorzystane pod budowę osiedla [...] planowanego w decyzji lokalizacyjnej. Organy nie zbadały także kwestii przeznaczenia nieruchomości objętych żądaniem zwrotowym innymi planami inwestycyjnymi, niż te wskazane w decyzji lokalizacyjnej osiedla [...], czym uchybiły art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "K.p.a.". Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę - podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 136 ust. 3 dalej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. Wskazać należy, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 tej ustawy, przez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości M. K. z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" ustalonego decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]. Jednak jedynie część nabytej wówczas nieruchomości, objęta była lokalizacją celu publicznego, jakim była realizacja osiedla zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji. Z kolei pozostały grunt nie został objęty wskazaną decyzją lokalizacyjną. Podzielić należało stanowisko orzekających w sprawie organów administracji wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, że powyższe oznacza, iż w sprawie zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Sam przy tym fakt, że przepis ten nie został powołany w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1973 r., nie oznacza automatycznie, że nie stanowił on podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu. Artykuł 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mógł bowiem swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczaniu, lecz również dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, bowiem ust. 1 art. 6 takiego wymogu nie stawiał (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/06 i z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12; WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1481/10; WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/09). Tym samym bez znaczenia pozostaje fakt, czy w aktach sprawy znajdował się wniosek M. K. o przejęcie nieruchomości. Niezależnie od tego Wojewoda przedstawił bardzo szczegółowy wywód potwierdzający, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z inicjatywy właścicielki nieruchomości, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (notatki, zaświadczenia). Działki objęte zaskarżoną decyzją nie mogły stać się zbędne na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej (akcie notarialnym), ponieważ nie były objęte decyzją o wywłaszczeniu, nie dotyczył ich cel decyzji wywłaszczeniowej i jak słusznie zauważył organ – nie były potrzebne pod realizację tej inwestycji. W związku z powyższym nie można oceniać sprawy ich zwrotu przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n., który określa przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez wskazanie terminów podjęcia i zakończenia realizacji inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., nr 1, poz. 42). W odniesieniu do zarzutu, że organ nie odniósł się do kwestii przeznaczenia nieruchomości objętych żądaniem zwrotowym innymi planami inwestycyjnymi, niż te wskazane w decyzji lokalizacyjnej osiedla [...], należy stwierdzić, że żaden przepis prawa nie przewiduje badania w stanie faktycznym, który został wyżej zaprezentowany, badania planów inwestycyjnych innych, niż wskazane wprost w decyzji wywłaszczeniowej lub akcie notarialnym zawierającym umowę ekspropriacyjną. Rozszerzenie postępowania o inne plany inwestycyjne wykraczałoby poza granice sprawy wyznaczone żądaniem zwrotu nieruchomości objętych aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości objętych żądaniem wnioskodawczyń, w sposób prawidłowy zastosował powołane wyżej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.