IV SA/Wa 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] w pkt 1 odmówił zakładowi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - na odprowadzanie wylotami W1, W2, W3 i W6 ścieków opadowych i roztopowych z terenu Wyspy G. przy Nabrzeżu G. w S. do wód powierzchniowych Kanału G. oraz w pkt 2 stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] marca 2016 roku pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] dnia [...] grudnia 2013 roku, znak: [...] - na odprowadzanie czterema wylotami ścieków opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych Kanału G. z terenu Wyspy G. przy Nabrzeżu G. w S.. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I. instancji w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pozwolenie wodnoprawne jest typem aktu związanego. Oznacza to, że w przypadku, gdy w toku postępowania nie stwierdzono wystąpienia przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia, organ jest zobowiązany pozwolenie to wydać. Przesłanki, na podstawie których odmawia się udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zostały wymienione w art. 126 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego niezbędne jest uzgodnienie jego projektu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego - na mocy art. 37 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Brak wymaganego uzgodnienia w przedmiotowym przypadku stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia, ponieważ wydane bez tego uzgodnienia pozwolenie naruszałoby wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Odnosząc się do wskazanej w odwołaniu kwestii ostateczności rozstrzygnięcia Dyrektora Urzędu Morskiego w S. organ odwoławczy podkreślił, że utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Fakt, że przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, o czym strony zostały poinformowane w pouczeniu postanowienia, nie jest równoznaczny z brakiem jego ostateczności. W przypadku uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia, na podstawie którego została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zastosowanie znajdzie art. 145 ust. 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z czym samo postępowanie prowadzone na podstawie ustawy Prawo wodne będzie mogło zostać wznowione. Reasumując powyższe, w ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odmowa udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego była uzasadniona z uwagi na brak wymaganego przepisami prawa uzgodnienia. Organ II. instancji uznał za bezpodstawne stwierdzenie przez Marszałka Województwa [...] wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Podał, że zgodnie z art. 135 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne 4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Jakkolwiek wniosek M. Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2016 r. obejmował również zrzeczenie się praw i obowiązków wynikających z ww. rozstrzygnięcia, to jednak wskazano w nim, że następuje to z chwilą otrzymania nowego pozwolenia wodnoprawnego, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sytuacji. Z uwagi na brak nowego pozwolenia wniosek w tym zakresie stał się bezprzedmiotowy, a dotyczące go postępowanie należało, zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, umorzyć. Na tę decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. sp. z o.o. z/s w W. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie i nierozstrzygnięcie odwołania w całości, bowiem Skarżący zaskarżył decyzję organu I. instancji w całości, tj. w pkt. 1 i pkt. 2 decyzji, zaś organ odwoławczy zaskarżoną decyzją rozpoznał i rozstrzygnął odwołanie jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym pkt. 2 decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I. instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. w pkt. 1 odmówił Skarżącemu udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego oraz w pkt. 2 stwierdził wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Od decyzji Organu Skarżący złożył odwołanie do Organu odwoławczego. Skarżący zaskarżył decyzję Organu w całości, tj. w pkt. 1 i pkt. 2. Zaskarżoną decyzją, Organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął odwołanie Skarżącego jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym pkt. 2 decyzji. Bez rozpoznania i rozstrzygnięcia pozostawił zaś odwołanie Skarżącego w zakresie dotyczącym pkt. 1 decyzji. Skarżący podał, że kwestionowana decyzja w obecnym brzmieniu i kształcie nie tylko nie rozpatruje przedmiotowej sprawy, w tym odwołania Skarżącego, w całości, ale również uniemożliwia zapoznanie się z motywami i rozstrzygnięciem Organu odwoławczego, a tym samym kontrolę tego rozstrzygnięcia. Tym samym, będąc wadliwą, nie może pozostać w obrocie i powinna być z niego wyeliminowana. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jedyny podniesiony w skardze zarzut dotyczy naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie i nierozstrzygnięcie odwołania w całości. Skarżący podał, że decyzja organu I. instancji zawierała dwa punkty, odwołanie zostało wniesione od tej decyzji w całości, natomiast organ II. instancji rozstrzygnął odwołanie jedynie co pkt 2 zaskarżone decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić, należy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138). Jednocześnie zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie swoje rozstrzygnięcie oparł o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z czym uchylił punkt 2 decyzji organu I. instancji oraz umorzył postępowanie organu I. instancji w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. W swojej decyzji organ odwoławczy wprost nie zawarł rozstrzygnięcia co do pkt 1 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zauważyć jednak należy, że zarówno w literaturze jak i orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa prof. M. Jaśkowskiej i prof. A. Wróbla (Zakamycze 2005 r. str. 801-802 oraz wyrok NSA z dnia 10.03.2008 r. o sygn. akt I OSK 822/07). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Zauważyć ponadto należy, że choć formalnie w niniejszej sprawie organ II. instancji w rozstrzygnięciu nie wypowiedział się co do pkt 1 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., to jednak w uzasadnieniu decyzji podał argumenty przemawiające za brakiem możliwości uwzględnienia odwołania w tym zakresie. Stwierdzić zatem należy, że sytuację prawną Skarżącego w niniejszej sprawie statuuje decyzja organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzja organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu stanowiska te, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego są prawidłowe. Mimo, że we wniesionej skardze M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podniosła jedynie zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a., to jednak na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd obowiązany jest rozstrzygnąć wniesioną skargę w granicach danej sprawy nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami. Oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kontrolując zaskarżone decyzje po kątem legalności Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie odpowiadają prawu. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że [...] stycznia 2016 roku Skarżąca spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do Kanału G. wód opadowych lub roztopowych z terenu położonego na wyspie G. w S. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się uprawnień ustalonych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. z chwilą otrzymania nowego pozwolenia. Powyższa inwestycja znajduje się na terenie [...] w S., zatem stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1502 ze zm.), pozwolenie wodnoprawne wymagało uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku, znak: [...] Dyrektor Urzędu Morskiego odmówił, w zakresie właściwości, uzgodnienia przedłożonej wersji projektu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym uznając, że projekt ten nie gwarantuje wystarczającego sposobu ochrony wód morskich przed zanieczyszczaniem, w szczególności nie rozwiązuje problemu braku budowy odpowiednich urządzeń służących ochronie tych wód. Postanowieniem z dnia u [...] lipca 2016 roku, znak: [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy to postanowienie. Trafnie przy tym Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wywiódł, że powyższe postanowienie jest ostateczne i może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W przypadku ewentualnego uchylenia przez sąd administracyjny tego postanowienia i uprawomocnienia się takiego wyroku Skarżący będzie uprawiony do wzruszenia w trybie nadzwyczajny (art. 145 ust. 1 pkt 8 K.p.a.) zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Stwierdzić zatem należy, że skoro Skarżący nie uzyskał uzgodnienia projektu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego z dyrektorem właściwego urzędu morskiego na podstawie art. 126, w związku z art. 125 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 roku - Prawo wodne, Marszałek Województwa [...] nie mógł uwzględnić wniosku Skarżącego o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych do wód powierzchniowych Kanału G. Rozstrzygnięcie organu I. instancji jest w tym zakresie jak najbardziej prawidłowe. Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia punktu 2 decyzji organu I. instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie - w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Stosownie do art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Zgodnie zaś z 138 tej ustawy stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. W niniejszej sprawie we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. M. Sp. z o.o. zrzekła się praw i obowiązków wynikających z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. - z chwilą otrzymania nowego pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie Skarżąca spółka takiego pozwolenia nie uzyskała zatem nie można było rozstrzygnąć o wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek, skoro Skarżąca powiązała ten wniosek z kwestią uzyskania nowego pozwolenia. Ponadto należy zauważyć, że organ I. instancji w ogóle nie uzasadnił rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji - dotyczącego wygaśnięcia z dniem [...] marca 2016 r. powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Nie podał również, czy orzekając w tym zakresie działa z urzędu, czy na wniosek. Również z tego względu za niewadliwe należało uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy i nakazywałoby uwzględnienie skargi z urzędu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.