IV SA/Wa 593/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: WSA Joanna Borkowska WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Koła Łowieckiego nr [...] z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad (dalej jako "GDDKiA") odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wykorzystaniem stanu istniejącego będącego w trakcie budowy budynku gospodarczego z częścią administracyjną i socjalną dla potrzeb prowadzenia działalności Koła [...]", na terenie działki nr [...] położonej w m. [...], z dostępem komunikacyjnym przez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do ww. nieruchomości. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy [...], w związku z wnioskiem Koła [...] nr [...] "[...]" z siedzibą w [...], pismem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wykorzystaniem stanu istniejącego będącego w trakcie budowy budynku gospodarczego z częścią administracyjną i socjalną dla potrzeb prowadzenia działalności Koła [...]", na terenie działki nr [...] położonej w m. [...], z dostępem komunikacyjnym przez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do ww. nieruchomości". Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. GDDKiA postanowił odmówić uzgodnienia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA wskazał, że w przypadku projektowanej inwestycji jedyną możliwością skomunikowania działki nr [...] jest zapewnienie dojazdu poprzez istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...], co wymagało będzie ustanowienia służebności przejazdu. GDDKiA wskazał, że nieruchomości nr [...] i nr [...] powstały z podziału jednej działki, zatem wskazany sposób dojazdu jest jak najbardziej właściwy. W ocenie GDDKiA takie rozwiązanie komunikacyjne jest zgodne z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). GDDKiA poinformował również, że zarządca drogi krajowej nr [...] uzgodni warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, z dostępem komunikacyjnym poprzez istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2017 r. wywiodło Koło [...] nr [...] "[...]" w [...], zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania i błędy w ustaleniach faktycznych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Koło [...] wniosło również "o pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dostępem komunikacyjnym przez projektowany bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, dlatego tryb ten mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu wyjaśnić należy, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę uprawniony jest jedynie do skontrolowania legalności działania GDDKiA w zakresie obejmującym odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z wykorzystaniem stanu istniejącego będącego w trakcie budowy budynku gospodarczego z częścią administracyjną i socjalną dla potrzeb prowadzenia działalności Koła [...]", na terenie działki nr [...] położonej w m. [...], z dostępem komunikacyjnym przez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do ww. nieruchomości". Orzekając zatem tylko w takim przedmiocie, Sąd nie był uprawniony do przyjęcia wniosku o pozytywne uzgodnienie warunków zabudowy dla planowego przedsięwzięcia do rozpoznania w trybie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."). Przechodząc zaś do kontroli postanowienia GDDKiA z [...] grudnia 2017 r. należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji było bowiem ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. Obowiązek uzgodnienia wynikał zaś z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p."). W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Należy mieć na uwadze, że pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. W świetle bowiem art. 4 pkt 8 tej ustawy, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Należy przy tym podkreślić, że w razie ustalenia, że nie jest możliwe wykorzystanie w tym celu innej drogi skomunikowanej z drogą krajową, konieczne staje się rozważenie wykonania nowego zjazdu. Wykonanie go jednakże wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy oraz pozytywnego zaopiniowana projektu tej decyzji przez zarządcę drogi, oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2005 r., syn. akt IV SA/Wa 1505/05). Ponadto, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania przez organ uzgadniający, a nie być dopiero planowany na przyszłość (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Zwrócić jednakże należy uwagę, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 ("teren ma dostęp do drogi publicznej") sformułowany jest przedmiotowo, a nie podmiotowo – odnosząc się do terenu inwestycji, a nie osoby właściciela. Istotnym jest zatem, aby działka inwestycyjna miała "prawny dostęp do drogi publicznej", na przykład w postaci ustanowienia dla każdoczesnego właściciela tej nieruchomości odpowiedniej służebności. Działka nr [...], na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, zlokalizowana jest przy drodze krajowej nr [...]. W zaskarżonym postanowieniu GDDKiA wskazał, że działka nr [...] nie posiada zjazdu z drogi publicznej. Jednocześnie Organ uzgodnieniowy wskazał, że w analizowanym przypadku działka inwestycyjna może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną w inny sposób. Dostęp do drogi publicznej może odbywać się za pośrednictwem istniejącego zjazdu publicznego do działki sąsiedniej nr [...], a więc po terenie tej działki po ustanowieniu służebności przejazdu. Sąd zauważa, że przedmiotem oceny w postępowaniu uzgodnieniowym może być wyłącznie sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w kształcie, jaki wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji kategoryczne stwierdzenie zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, że dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie odbywał się przez projektowany zjazd z drogi krajowej nr [...], nie dawało możliwości pozytywnego uzgodnienia przedmiotowej decyzji, pomimo istnienia alternatywnych rozwiązań zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Organ administracji, który uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy, w żadnej mierze nie posiada bowiem uprawnień do warunkowego, tj. z zastrzeżeniami, uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego dokonując uzgodnienia, GDDKiA mógł albo zaakceptować decyzję o warunkach zabudowy i wyrazić zgodę na realizację inwestycji w ustalonej postaci, albo jej nie zaakceptować i odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podając w uzasadnieniu przyczyny odmowy i wskazując, po spełnieniu jakich przesłanek pozytywne uzgodnienie byłoby możliwe, co nastąpiło w niniejszej sprawie. GDDKiA w treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazał, że "zarządca drogi krajowej nr [...] uzgodni warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, z dostępem komunikacyjnym poprzez istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...]". W ocenie Sądu uwzględniając stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy stwierdzić należy, że GDDKiA zasadnie odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej z działki nr [...]. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla również, że wobec nie wskazania konkretnych przepisów procedury administracyjnej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do zaskarżonych przepisów. Ponadto Sąd nie dostrzegł jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu naruszenia przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, ani również takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. Jakkolwiek Sąd zauważa, że organ uzgadniający w treści uzasadnienia postanowienia odwołał się do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc wkroczył poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona, w ocenie Sądu, nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również okoliczność posiadania zjazdów przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sąd, nie mając uprawnień do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mógłby bowiem zająć stanowiska, czy zjazd do działki nr [...], były istotnie zbudowany wobec identycznych uwarunkowań faktycznych i prawnych. Przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bowiem legalność działania GDDKiA w rozpatrywanej sprawie, nie zaś generalna kontrola jego funkcjonowania, przy wykonywaniu zadań orzeczniczych. W rozpoznawanej sprawie, wobec przywołanych uwarunkowań faktycznych i prawnych, istniała zaś podstawa do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.