IV SA/Wa 594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolna - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2011 r. - podjętą na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a.] i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 201Or. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: M. R. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - pałacowo - parkowy w N. nie podpada pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13, ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 201Or. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.) decyzji stwierdzającej, że nieruchomość - zespół dworsko -pałacowo - parkowy w N., składający się z działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha - wchodząca przed przejęciem na Skarb Państwa w skład "Dóbr Ziemskich N.", stanowiąca byłą własność M. R., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e ww dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2011 r. - po rozpatrzeniu odwołań M. R. i Wójta Gminy N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Ministra M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). Skarżący zażądał uchylenia decyzji Ministra z [...] stycznia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 201Or. Rozpatrując sprawę ponownie Minister, opierając się na normie art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazał, iż możliwe jest w ramach samokontroli - jeżeli skarżący się tego domaga - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11.09.2007r., sygn. akt I OSK 1899/06). W związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), w której uznano, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz, U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.) organ pierwszego stopnia powinien rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie, że przedmiotowy zespół dworsko - pałacowo - parkowy w N. podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww dekretu. Gmina N. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż powodem uchylenia decyzji w sprawie była uchwała z dnia 10 stycznia 2011 r Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I OPS 3/10, zaś podstawą umorzenia postępowania przez Wojewodę [...] i podtrzymanie tej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podstawą takiego rozstrzygnięcia był art 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie powinien ponownie wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny w kwestii czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a w niniejszej sprawie jest to postanowienie o umorzeniu ma charakter pojęcia "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego" w rozumieniu przyjętym przez art. 190 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2011 r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja wydana został w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a, czyli tzw. autokontroli. Stosownie do art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości [...]. W ocenie Sądu Minister zastosował tę instytucję procesową prawidłowo. Zgodnie z prawem również doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z [...] lipca 201 Or. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Otóż jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. umorzył - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania rozstrzygnięcia w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r. dotyczącego wyżej opisanego zespołu dworsko - pałacowo -parkowego. Organ pierwszej instancji powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) uznał, iż brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej, a zatem wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ jest niedopuszczalne. Właściwą drogą prawną jest w niniejszej sprawie postępowanie przed sądem powszechnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił ww stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Ministra wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia z 1945 r., art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 188 Konstytucji RP, a także art. 138 § 1, art. 105, art. 7 i art. 77 K.p.a. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzały się do twierdzenia, iż nieprawidłowo umorzono postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, albowiem istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] lutego 2011 r. - przez Gminę N. - organ uwzględnił w całości skargę M. R., uznając tym samym wszystkie jej zarzuty i wnioski za zasadne. W ocenie Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, a zaskarżoną decyzję za wydaną w zgodzie z art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, ą wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowki KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Minister w decyzji z [...] stycznia 2011 r. - za organem I instancji - przyjął, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy stając na takim stanowisku wzięli pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. Kwestia co do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi - jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Pomimo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W związku z rozbieżnością poglądów Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten ostatni w składzie siedmiu sędziów - po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości przedstawionego w postanowieniu NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10 - w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), podjął kolejną uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał m. in., że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08), nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art 2 ust. 1 lit. e dekretu będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały dla sądów administracyjnych. Wyraża się ona w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z tej normy (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). I chociaż organy administracji publicznej nie są związane uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie można poczytać za naruszające prawo przyjęcie przez organ poglądu wyrażonego w takiej uchwale - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z kolei Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale z 10 stycznia 2011 r., a zatem nie może przyjąć odmiennego poglądu prawnego bez zastosowania reguł wynikających z ww art. 269 § 1 P.p.s.a. Kierując się zatem stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny uznać należy, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z [...] lipca 201Or. z naruszeniem art. 105 K.p.a., co prowadzić musiało do uwzględnienia skargi M. R. i wyeliminowania ich z obrotu prawnego, co też uczynił Minister zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. Mając na względzie powyższe, w tym zaprezentowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącej przedstawionych w uzasadnieniu skargi. W tym stanie rzeczy - na nocy art. 151 P.p.s.a. - skargę jako niezasadną należało oddalić.