IV SA/Wa 594/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte wobec Spółki [...] sp. z o.o. w C. jako następcy prawnego Spółki [...] sp. z o.o. w G. w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej i zmniejszenia odroczonej kary wymierzonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wymierzył Spółce [...] sp. z o.o. w G. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z instalacji punktu przyjęcia zboża, wialni i suszarni zlokalizowanej w miejscowości C., w okresie od dnia 31 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r., określonego w decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Na skutek wniosku Spółki [...] sp. z o.o. w G. z dnia 15 listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odroczenia terminu płatności wymierzonej Spółce kary pieniężnej i zmniejszenie kary w części odpowiadającej nakładom poniesionym przez Spółkę na realizację przedsięwzięcia zmierzającego do redukcji przyczyn ponoszenia kar. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] stycznia 2012 r., Spółka [...] sp. z o.o., działająca w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpiła w dniu [...] stycznia 2011 r. z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu wykonania pomiarów hałasu z uwagi na fakt, że przedmiotowa instalacja pracuje sezonowo, tj. w okresie żniw i tylko wtedy możliwe jest wykonanie pomiarów hałasu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przychylił się do wniosku pełnomocnika Spółki i postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej i zmniejszenia kary pieniężnej wymierzonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wobec tego, że przez okres trzech lat strona nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska uznał żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania za wycofane, zgodnie z art. 98 § 2 kpa, i decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wobec Spółki [...] sp. z o.o. w C. jako następcy prawnego Spółki [...] sp. z o.o. w G. w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej i zmniejszenia wymierzonej kary. Z odwołaniem od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpiła Spółka [...] sp. z o.o. w C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucając naruszenie: 1) art. 98 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego mimo przedłożenia wyników pomiarów hałasu, który wykazywał zmniejszenie jego poziomu; 2) art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 101 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania pomimo błędnego pouczenia strony w postanowieniu o zawieszeniu postępowania o treści art. 98 § 2 kpa, bowiem organ nie wskazał okresu, w ciągu którego strona powinna wystąpić o podjęcie postępowania, aby nie dopuścić do uznania za wycofane żądanie jego wszczęcia; 3) art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 4) nieuwzględnienie okoliczności, że w 2014 r. suszarnia zlokalizowana w C. nie pracowała, a w konsekwencji postępowanie powinno zostać zawieszone do zakończenia żniw w 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odpowiada prawu, bowiem na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie należy umorzyć w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe. Z ustaleń organu wynika, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek skarżącej Spółki i również na jej wniosek zostało zawieszone w dniu [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 98 § 1 kpa. Okres trzech lat, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. w dniu [...] lutego 2012 r., a zakończył się w dniu [...] lutego 2015 r. W terminie tym nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, a ponadto wyjaśnił, że przedłożone przez skarżącą wyniki pomiarów hałasu, które wskazywały zmniejszenie jego poziomu, nie dotyczą przedmiotowego postępowania, lecz stanowią uzupełnienie wniosku z dnia 29 sierpnia 2013 r. o zmianę wymiaru kary biegnącej, a nie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Skargę, będącą odzwierciedleniem treści odwołania, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w C., reprezentowana przez dotychczasowego profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, który występował w postępowaniu administracyjnym, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, której zarzucono naruszenie: 1) art. 98 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego mimo przedłożenia wyników pomiarów hałasu, który wykazywał zmniejszenie jego poziomu; 2) art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 101 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania pomimo błędnego pouczenia strony w postanowieniu o zawieszeniu postępowania o treści art. 98 § 2 kpa; 3) art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; 4) nieuwzględnienie okoliczności, że w 2014 r. suszarnia zlokalizowana w C. nie pracowała, a w konsekwencji postępowanie powinno zostać zawieszone do zakończenia żniw w 2015 r., w którym będzie pracować suszarnia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej rozwinął podniesione zarzuty, nie kwestionując, że nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej kwestionując umorzenie postępowania podał, że organowi przedłożył wyniki pomiaru hałasu, który wykazywał zmniejszenie jego poziomu, co w konsekwencji powinno prowadzić do podjęcia zawieszonego postępowania. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, organ umarzając postępowanie naruszył art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 101 § 2 kpa, bowiem organ zobowiązany był pouczyć ją o treści art. 98 § 2 kpa. Zdaniem pełnomocnika pouczenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia warunków określonych w art. 101 § 2 kpa, ponieważ organ nie wskazał okresu, w ciągu którego strona powinna wystąpić o podjęcie postępowania, aby nie dopuścić do uznania za wycofane żądanie jego wszczęcia. Pełnomocnik zarzucił organowi pierwszej instancji również naruszenie art. 10 § 1 kpa, ponieważ uniemożliwiono odwołującemu się wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei z treści § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Stosownie zaś do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z brzmienia przepisu art. 98 § 2 kpa jednoznacznie wynika, że żądanie uważa się za wycofane tylko wówczas, gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia, strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, które zawieszone zostało na jej wniosek. Warunkiem przyjęcia zatem tak daleko idącej dla strony konsekwencji procesowej, jak określona w przepisie art. 98 § 2 kpa, jest złożenie wcześniej przez tę stronę wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Wobec skutków wynikających z zawieszenia postępowania na wniosek strony przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 98 § 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa wola strony co do zawieszenia postępowania nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie administracyjne zostało zawieszone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 98 § 1 kpa na żądanie Spółki [...] sp. z o.o., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, zgłoszone we wniosku z dnia 24 stycznia 2012 r. Wnioskodawca w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, tj. do dnia [...] lutego 2015 r., nie zwrócił się o podjęcie zawieszonego postępowania i faktu tego pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje. Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał wniosek strony za wycofany na podstawie art. 98 § 2 kpa i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę skutki prawne związane z brakiem wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania nadmienić należy, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym i bez względu na okoliczności, jest to termin o charakterze nieprzywracalnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, s. 382). Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 98 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej i zmniejszenia odroczonej kary wymierzonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. pomimo przedłożenia przez skarżącą wyników pomiaru hałasu, które wykazywały zmniejszenie jego poziomu, bowiem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że wyniki tych pomiarów nie dotyczą przedmiotowego postępowania, lecz są uzupełnieniem wniosku z dnia 29 sierpnia 2013 r. o zmianę wymiaru kary biegnącej, który to wniosek - jak wynika z odpowiedzi na skargę - został załatwiony decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającą Spółce zmiany wymiaru kary biegnącej, od której strona nie wniosła odwołania. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 98 § 2 kpa w zakresie niekompletnego przytoczenia w pouczeniu treści tego przepisu, które to pouczenie, w ocenie pełnomocnika skarżącej nie spełnia warunków określonych w art. 101 § 2 kpa, bowiem organ nie wskazał okresu, w jakim strona powinna wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania, aby nie dopuścić do uznania jego żądania za wycofane. Jakkolwiek zasady wyrażone we wstępnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organy do przestrzegania prawa m. in. przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i zachowaniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), nakazując im czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), to jednak nie oznacza to, że strona może pozostawać w postępowaniu bierna. Obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie można utożsamiać z obowiązkiem pouczania profesjonalnego pełnomocnika, działającego w postępowaniu w imieniu Spółki, o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach normatywnych. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę organy nie są zobowiązane do informowania profesjonalnych pełnomocników o treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Z tego też względu organ nie miał obowiązku przytaczać w pouczeniu pełnego brzmienia przepisu art. 98 § 2 kpa. Zatem mimo, że treść pouczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zawiera informacji, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe, to jednak w pouczeniu postanowienia przywołany został art. 98 § 2 kpa, a uczestniczący w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik Spółki, jako profesjonalista - któremu zostało doręczone postanowienie o zawieszeniu postępowania, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru dołączone do tegoż postanowienia - powinien mieć świadomość wagi terminowego dokonywania określonych czynności procesowych, zaś przy dochowaniu należytej staranności powinien, jako profesjonalista, dopilnować, aby czynność procesowa została dokonana w sposób prawidłowy i terminowo. Kwalifikowany pełnomocnik nie może uchylić się od ujemnych konsekwencji procesowych zaniedbań wynikających z przytoczenia mu przez organ w pouczeniu niepełnego brzmienia obowiązującego przepisu prawa. Adwokat i radca prawny są bowiem podmiotami profesjonalnymi z założenia dysponującymi zawodową wiedzą nie tylko o ciążących na nich obowiązkach i przysługujących uprawnieniach, ale co do obowiązujących unormowań postępowania administracyjnego w ogóle i od których należy wymagać znajomości obowiązujących regulacji procesowych. Zarówno adwokaci, jak i radcowie prawni zawodowo świadczą usługi w zakresie pomocy prawnej, a w szczególności udzielania porad prawnych oraz występowania przed sądami i urzędami (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. z 2016 r. poz. 233). Nie można mieć wątpliwości, że zarówno adwokaci, jak i radcowie prawni uzyskują prawo samodzielnego wykonywania zawodu po starannym przygotowaniu merytorycznym, tak teoretycznym, jak i praktycznym (art. 75 i nast. Prawa o adwokaturze oraz art. 32 i nast. ustawy o radcach prawnych), a sama działalność zawodowa adwokatów i radców prawnych winna być świadczona ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki (art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych; por. § 8 Kodeksu etyki adwokackiej). Z tych względów zarówno Sąd, jak i organ ma prawo zakładać, że reprezentujący stronę w postępowaniu czy to administracyjnym, czy to sądowoadministracyjnym adwokat bądź radca prawny posiada wiedzę o prawach i obowiązkach procesowych, zarówno ciążących na mocodawcy, jak i ciążących na nim samym, jako profesjonalnym reprezentancie. Wzgląd na wysokie kwalifikacje zawodowe wymagane przez ustawy o adwokaturze i o radcach prawnych od adwokatów i radców prawnych pozwala zakładać, że mimo braku pouczenia lub mimo pouczenia wadliwego pełnomocnik należycie wykona procesowe uprawnienie lub obowiązek. Trudno więc dopatrzyć się jakościowej różnicy między sytuacją, gdy pełnomocnik zaniechał złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania skutkiem zwyczajnego przeoczenia upływającego terminu, a sytuacją, gdy zaniechał tego w efekcie braku pouczenia lub pouczenia mylnego - w obu wypadkach pełnomocnik zaniechał zawodowej staranności, wymaganej od niego ze względu na profesjonalny charakter jego działalności. Jak widać, korzystanie w procesie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika wiąże się dla strony nie tylko z określonymi korzyściami, ale i z pewnym ryzykiem. Zasadne, w świetle ustawowej regulacji, jak i zgodne z doświadczeniem życiowym, jest założenie, że strona, korzystająca z usług profesjonalnego pełnomocnika, godzi się ponosić procesowe konsekwencje ewentualnych zaniedbań pełnomocnika. W ocenie Sądu dotyczy to również zaniedbań wywołanych brakiem pouczenia bądź pouczeniem wadliwym, skoro przy zachowaniu wymaganej staranności pełnomocnik powinien mimo to należycie wykonać procesowe uprawnienie lub obowiązek. Zatem nawet jeżeli niedotrzymanie terminu do wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego spowodowane jest błędnym pouczeniem organu, to profesjonalny pełnomocnik winien sam doskonale wiedzieć ile ma dni na jego wniesienie. Ponadto wskazać trzeba, że przed umorzeniem postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. nr [...] (karta nr 17 akt administracyjnych), skierowanym do profesjonalnego pełnomocnika Spółki, przypominał, że strona nie przedstawiła organowi wyników pomiarów wykazujących usunięcie naruszenia warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z dnia [...] października 2009 r. W związku z powyższym organ podał, że postępowanie wymierzonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nadal pozostaje zawieszone. W piśmie tym organ przytoczył pełną treść art. 98 § 2 kpa i wskazał, że to w interesie strony leży, aby wznowić niniejsze postępowanie. Mimo pouczenia wnioskodawca nie zwrócił się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Również za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stosownych wyjaśnień, albowiem nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Pełnomocnik skarżącej stawiając w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, w żaden sposób nie wykazał, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; z 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1192/06; z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/1 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt ISA/Gd 199/00, publ. Przegląd Podatkowy 2004, nr 1, s. 43). W skardze w żaden sposób nie wykazano, dokonania jakich czynności strona została pozbawiona. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do postawienia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności wydanej w sprawie decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.