IV SA/Wa 595/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.),, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi E.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lutego 2023 r. nr 695/2023 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki (organ odwoławczy) decyzją z 6 lutego 2023 r., nr 695/2023 po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2022 r. orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości gruntowe zajęte pod część ul. Z i ul. S. w P., oznaczonego odpowiednio w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0144 ha oraz działka nr ew. [...] o pow. 0,0013 ha z obr. 01 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją Nr 2772/2017 z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy Z. w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0144 ha z obrębu [...] przez Gminę Miasto P.. Również Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją Nr 28/P/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ul. S. w P., oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0013 ha z obr. [...]. W dniu 26 sierpnia 2022r. do Burmistrza Miasta P. został złożony przez E. J. wniosek o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne gminne - część ul. Z. i ul. S. w P., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0144 ha oraz działka nr ew. [...] o pow. 0,0013 ha z obr. [...]. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących własności, a zajęte pod drogi publiczne jest ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Dalej organ zwrócił uwagę, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może być na wniosek strony, ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Wniosek skarżącej został przekazany Staroście P. zgodnie z właściwością zawiadomieniem Burmistrza Miasta P. z 1 września 2022 r. Oznacza, że został złożony z pominięciem terminu do dokonania tej czynności określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i nie mógł wywoływać skutków prawnych. Organ podniósł także, że w wyroku z 19 września 2009 r. (sygn. akt. P 33/07) Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność z Konstytucją reguły zawartej w art. 73 ust. 4 w/w ustawy, dotyczącej terminu składania wniosków o odszkodowanie : " art. 73 ust. 4 w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP". Zaspokojenie roszczenia odszkodowawczego po upływie ustawowego terminu nie znajduje prawnego uzasadnienia i mógłby być dochodzony zwrot wypłaconej kwoty z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 i nast. kc). Konkludując Wojewoda uznał, że Starosta P. postąpił prawidłowo odmawiając uwzględnienia wniosku dotyczącego ustalenia odszkodowania na rzecz E. J. z tytułu nabycia przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntu zajętego pod część ul. Z. i ul. S. w P., oznaczonych odpowiednio w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0144 ha oraz działka nr ew. [...] o pow. 0,0013 ha. Wniosek o przyznanie odszkodowania został bowiem złożony po terminie i nie mógł wywoływać skutków prawnych, co skutkuje wygaśnięciem roszczenia i odmową uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania. W skardze na powyższą decyzje Wojewody E. J. wniosła o jej uchylenie, jak i wydanie orzeczenia, na podstawie którego Sąd uzna, że skarżąca jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę. W uzasadnieniu skargi Strona wyjaśniła, że wraz z mężem w dniu [...] lutego 2013 r. nabyła nieruchomości objęte niniejszym wnioskiem o odszkodowanie (umowa aktu notarialnego) od byłej właścicielki H. B.. Podniosła, że byłej właścicielki nikt nie informował jakie musi podjąć działania celem wystąpienia o odszkodowanie za przejęty grunt. Poza tym w ocenie skarżącej H. B. nigdy nie wyrażała zgody na przejęcie przez gminę części nieruchomości pod drogę, w szczególności nieodpłatnie. Skarżąca wyjaśniła także, że po śmierci H. B. próbowała w sposób ugodowy dojść do porozumienia z urzędem gminy w sprawie odszkodowania, ale było to bezskuteczne. Poza tym przez cały czas płaciła podatek od nieruchomości, co w okolicznościach sprawy jest "absurdem". Końcowo skarżąca wniosła o zobowiązanie: 1) Urzędu Miasta i Gminy do złożenia porozumienia zawartego pomiędzy Urzędem a Starostwem w aspekcie rozbudowanej drogi [przelotowej na okoliczność dalszego zajmowania nieruchomości pod drogę; 2) starostwa do złożenia projektu rozbudowy ww. drogi; 3) Urzędu Miasta i Gminy do wskazania w jaki sposób był wyliczony podatek od nieruchomości; 4) przeprowadzenie dowodu w postaci akt sprawy z Urzędu Gminy w przedmiocie wniosków kierowanych o odszkodowanie przez skarżącą E. J.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 529; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd w okolicznościach sprawy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, choć z innych przyczyn niż te powołane w jej w uzasadnieniu. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy: - skarżąca nabyła nieruchomości będące przedmiotem wniosku o odszkodowanie od byłej właścicielki w drodze aktu notarialnego w [...] lutego 2013 r. (akt notarialny znajduje się w aktach sprawy); - decyzją Nr 2772/2017 z dnia 21 czerwca 2017 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy Z. w P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0144 ha z obrębu [...] przez Gminę Miasto P.. Również Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją Nr 28/P/2018 z dnia 30 stycznia 2018 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ul. S. w P., oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0013 ha z obr. [...].; - 26 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o odszkodowanie za przejęte nieruchomości pod drogę. Zgodnie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasło. W okolicznościach sprawy zwrócić należy uwagę, że normy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a wynikający z nich wprost lub powstający na ich postawie stosunek administracyjnoprawny ma charakter osobisty, tzn. poza wypadkami wyraźnie wskazanymi przez prawo, dotyczącymi zwłaszcza praw majątkowych, nie przechodzi na następców prawnych. Publiczne prawa i obowiązki są z zasady trwale związane z tym podmiotem, dla którego zostały ustanowione. Zatem na podstawie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających o odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego może wystąpić podmiot, który: 1) legitymował się prawem własności dnia 31 grudnia 1998 r., a które utracił dnia 1 stycznia 1999 r., a także następca prawny pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna -spadkobierca), jak również następca prawny pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna - który po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście prawa własności, nabył w formie aktu notarialnego [sprzedaż, darowizna] nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, od osoby będącej jej właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2010r., sygn. I OPS 3/09). 2) złoży stosowny wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (po upływie tego terminu, który ma charakter materialnoprawny roszczenie wygasa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nadto, że w sytuacji zbiegu wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania pochodzących od dotychczasowego właściciela i "nowego" właściciela (w przypadku sukcesji singularnej), uprawnionym, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, jest podmiot, który legitymował się prawem własności w dniu 31 grudnia 1998 r., a które utracił dnia 1 stycznia 1999 r. w związku z przejściem własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. np. wyrok NSA z 26 września 2014r., sygn. I OSK 2280/13). Przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość realizowane jest w trybie administracyjnym, odrywając się od cywilnoprawnej umowy rozporządzającej nieruchomością. Skoro ustawodawca w treści art. 73 przepisów wprowadzających wyraźnie wskazał zdarzenie, które powodując uszczerbek w dobrach oznaczonych podmiotów ma charakter prawnie relewantny i generuje odpowiedzialność podmiotów publicznych, a zdarzeniem tym jest odjęcie prawa własności, co nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to ustalenie podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania musi być skorelowane ze zdarzeniem powodującym szkodę. W niniejszej sprawie żądanie skarżącej o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia działki na rzecz Gminy nie może być uznane jako skutecznie złożony wniosek, gdyż nie pochodzi od osoby będącej właścicielem działki w dniu 31 grudnia 1998r., czy też będącej spadkobiercą takiej osoby. Tych okoliczności zresztą nie kwestionuje sama skarżąca. Należy powołać w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 12/19, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że zbycie nieruchomości (w drodze sprzedaży) nie prowadzi do zbycia wierzytelności o wypłatę odszkodowania za przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość. Zbycie nieruchomości prowadzi do sukcesji pod tytułem szczególnym, nabyciu podlega tylko prawo własności, wobec czego inne prawa, w tym roszczenia odszkodowawcze nie mogły przejść na nabywcę. Brak jest normatywnej podstawy do przyjęcia, że roszczenia odszkodowawcze podlegają przeniesieniu wraz z przeniesieniem prawa własności. Prawo do odszkodowania jest prawem wolnym, niezależnym od innych praw, może być samodzielnym przedmiotem czynności prawnej. Błędem jest nadawanie prawu do odszkodowania statusu prawa związanego z prawem własności i przyjmowanie, że w razie zbycia prawa własności przechodzi na nabywcę tego prawa. Oczywiście nie można zatem wykluczyć szczególnych sytuacji, w których wskutek cesji (przelewu) wierzytelności nabywca stanie się osobą uprawnioną do odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Jednocześnie cesja, o której mowa, musi wyraźnie wynikać bezpośrednio z postanowień umowy notarialnej, mocą której zbyto nieruchomość, albo z odrębnej umowy zawartej na podstawie art.509 k.c., ewentualnie wola takiej cesji musi wyraźnie wynikać ze składanych przez strony oświadczeń. W sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem Skarżąca na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. oświadczyła, że nie została dokonana cesja wierzytelności z tytułu odszkodowania. Poza tym trzeba też mieć na względzie, że wszelkie wątpliwości i roszczenia związane z postanowieniami umów cywilnoprawnych, ich zawarciem oraz skutkami rozstrzygane są wyłącznie przez sądy powszechne. Nie są do tego uprawnione w szczególności ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne. To podmiot powołujący się na zawarcie takiej umowy cesji, musi ten fakt w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przed organem administracyjnym. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że wniosek skarżącej o odszkodowanie za przejęty grunt nie może być uznany za skutecznie złożony, bowiem nie pochodzi od osoby będącej właścicielem działki w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też będącej spadkobiercą takiej osoby, czy też podmiotem, w stosunku do której została dokonana cesja wierzytelności z tytułu odszkodowania. Skarżąca nie miała zatem legitymacji do złożenia takiego wniosku. Jest to okoliczność dalej idąca niż kwestia dochowania terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, w związku z tym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.