IV SA/Wa 596/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] Dyrektor [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. negatywnie rozparzył odwołanie K. P. od pisma [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2006 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, złożonego w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". W uzasadnieniu zaskarżonego pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzono, że do wniosku, którego przedmiotem są roboty budowlane, wnioskodawca zobowiązany jest dołączyć m.in. kopię pozwolenia na budowę. Wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2005 r. nie zawierał takiego pozwolenia na budowę indycznika z projektowaną infrastrukturą techniczną, dlatego został odrzucony w dniu [...] września 2005 r., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do jego uzupełnienia m.in. o takie pozwolenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dopiero na wniosek skarżącego złożony w dniu 3 października 2005 r., i stała się ostateczna w dniu 24 listopada 2005 r., skutkiem czego, wniosek z dnia 23 lutego 2005 r. o dofinansowanie projektu nie spełniał wszystkich wymagań określonych dla działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Wątpliwości pod względem wiarygodności budzi również umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r., dostarczona w dniu 2 marca 2006 r., nie jest bowiem tożsama z pierwotną umową złożoną w dniu 12 września 2005 r., ponieważ znajduje się na niej odręczny dopisek, którego wcześniej nie było. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na omawiane pismo Dyrektora [...]Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. K. P. zarzucił niewłaściwe jego rozpatrzenie i uznanie tego pisma za decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy tok postępowania, wskazując na argumentację przemawiającą za uznaniem zaskarżonego pisma, jako decyzji administracyjnej, stwierdzając jednocześnie, że organ odrzucił wniosek rozpatrując go do daty z wcześniejszych uzupełnień, a nie do uzupełnienia z dnia 16 lutego 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, zamieszczając w uzasadnieniu odpowiedzi szeroką argumentację przemawiającą za nieuznaniem pism organów Agencji jako decyzji administracyjnych, do których miałyby mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie, organ powołał się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 Warszawie, którymi odrzucono skargi w innych sprawach, ze wskazaniem na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Z ostrożności procesowej organ wniósł alternatywnie o oddalenie skargi, ze względu na bezzasadność poniesionych w niej zarzutów, opisując tok postępowania i wskazując, że w następstwie przywrócenia wniosku skarżącego do ponownego rozpatrzenia, w dniu 16 lutego 2006 r. zwrócono się do niego o dokonanie uzupełnień wniosku, wskazując konkretne elementy wymagające uzupełnienia i poprawienia. Niestety bezpodstawne przywrócenie wniosku do dalszego rozpatrywania nie mogło już usunąć negatywnego skutku, jaki wywołało niedostarczenie decyzji o pozwoleniu na budowę, do złożenia której Skarżący został wezwany w piśmie z dnia 23 sierpnia 2005 r. Oczywistą bowiem konsekwencją przepisu §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. Nr 270, poz. 2684, ze zm.), jest możliwość jednokrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku w danym zakresie (dostarczenia konkretnych dokumentów) i jednokrotne uzupełnienie wniosku w odpowiedzi na wezwanie Agencji. Po raz pierwszy skarżący został wezwany do dostarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę/zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w dniu 23 sierpnia 2005 r. (termin na uzupełnienie wniosku w zakresie określonym w wezwaniu upłynął 9 września 2005 r.). Jednak skarżący dostarczył do Agencji decyzję dopiero 2 marca 2006 r, a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w §10 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r. W związku z tym Agencja nie miała obowiązku, jak również nie była uprawniona do tego, aby taką, dostarczoną po terminie, decyzję uwzględnić. W konsekwencji, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu skarżącego został odrzucony na tej podstawie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została dostarczona po terminie. Wskazano również, że działanie Agencji w zakresie przywrócenia wniosku o dofinansowanie do rozpatrzenia było błędne i nie znajdowało uzasadnienia w świetle rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r. Błąd ten został skorygowany przy zachowaniu odpowiedniej ścieżki proceduralnej, w przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia przepisu §6 ust. 1 pkt 12 lit. a w związku z §10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być przez Sąd uwzględnione. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej przejawiająca się m.in. w dokonywaniu oceny zgodności z prawem podejmowanych rozstrzygnięć z zakresu administracji Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 publicznej, a nie zastępowanie organów w rozstrzyganiu sprawy. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie są zatem jedynie zaskarżone pisma organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. Poza przedmiotem oceny, Sąd pozostawił natomiast prawną dopuszczalność zawarcia ze skarżącym umowy o dofinansowanie realizacji zgłoszonego przez skarżącego projektu, jako odrębnej sprawy o charakterze cywilnym, nie wchodzącej w zakres ocenianych przez Sąd rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności należy wskazać, i w tym względzie zarzuty skargi są zasadne, iż zaskarżone pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa są decyzjami administracyjnymi. Charakter prawny takich pism, wydawanych wprawdzie w sprawach dotyczących innego działania pn.: "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", ale jednak na tej samej ustawowej podstawie prawnej zawartej w art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.), który ma zastosowanie również do działania pn.: "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", nie był dotychczas jednolicie rozumiany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, dlatego w jednej z rozpoznawanych spraw dotyczących odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił powiększonemu składowi sędziów tego Sądu zagadnienie prawne w zakresie stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie odrzucające taki wniosek jest decyzją administracyjną, czy aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa (art. 3 §2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 59), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził również, że przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych, unormowanych osobno, w dwóch różnych ustępach art. 26 tej ustawy. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczęte na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 wniosku i etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu, następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki finansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). W dalszej części uzasadnienia uchwały NSA stwierdził, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 26 ust. 2 w/w ustawy jest niezbędną przesłanką do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy. Biorąc pod uwagę okoliczność, że powołana uchwała powiększonego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w analogicznej sprawie do obecnie rozpatrywanej, jako dotyczącej wykładni formy rozstrzygania wniosków określonych w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, oraz mając na względzie art. 269 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, o odrzucaniu wniosku dotyczącego sfinansowania projektu także w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w drodze decyzji administracyjnej. Przemawia za tym również pouczenie zawarte w piśmie [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2006 r. o dopuszczalności złożenia odwołania od tego pisma jako decyzji w terminie 14 dni roboczych. Pismo to zostało w związku z tym wysłane skarżącemu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. To wskazuje, że również orzekający w pierwszej instancji organ Agencji nie miał jasnego przekonania o charakterze wydanego rozstrzygnięcia. Odrzucenie wniosku skarżącego K. P. mogło zatem nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w instancyjnym postępowaniu administracyjnym, do którego mają zastosowanie, z mocy art. 1 pkt 2 kpa, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w art. 107 §1 kpa określono, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, natomiast w sądowej praktyce orzeczniczej wskazuje się, że za decyzję administracyjną należy również uznać akt posiadający minimum tych elementów, jak oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, to w ocenie Sądu, pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2006 r. oraz pismo Dyrektora [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2006 r., jako zawierające minimum wskazanych elementów, stanowią decyzje administracyjne, podlegające ocenie Sądu przez pryzmat zarówno podstaw prawnych, dotyczących działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", jak również przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej. Szczegółowa problematyka finansowania wniosków w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" oraz tryb postępowania w tych sprawach uregulowane zostały w przepisach prawa unijnego oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), a także w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. Nr 270, poz. 2684, ze zm.). W przepisach §3 i §6 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. wskazano na konieczność dołączenia przez osoby fizyczne do wniosku o dofinansowanie projektu stosownych załączników. W przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie §10 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r., wzywa w formie pisemnej, wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, i w razie niedotrzymania tego terminu, pozostawia wniosek bez rozpoznania, informując o tym wnioskodawcę. W rozpatrywanej sprawie organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznały, iż skarżący nie uzupełnił swojego wniosku w wymaganym terminie o kopię pozwolenia na budowę indycznika oraz o umowę dzierżawy gruntu planowanego pod tę budowę, zgłaszając w istocie wobec tej umowy stosowne wątpliwości. Organy uznały bowiem, że uzupełnienie to powinno nastąpić w wyznaczonym terminie 14 dni, liczonym od pierwszego w sprawie wezwania o uzupełnienie wniosku, które to wezwanie datowane było na dzień 23 sierpnia 2005 r. W ocenie organów, wnioskodawca może być wezwany o uzupełnienie wniosku tylko jeden raz, wobec czego uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę dopiero w dniu 3 października 2005 r., a więc po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu i po upływie terminu 14 dni od dnia doręczenia wezwania z dnia 23 sierpnia 2005 r. nie mogło już skutecznie stanowić uzupełnienia wniosku. Przedstawiona ocena prawna organów nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006", jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". W szczególności, ocenie tej nie daje podstaw treść cytowanego już przepisu §10 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r., z którego wynika jedynie, iż organ Agencji wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie 14 dni. Z akt wynika, iż na skutek poprzedniego pisma Dyrektora [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., które również należy uznać, z przyczyn wyżej podanych, za decyzję administracyjną, wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2005 r. został przywrócony do ponownego rozpatrzenia, jako odrzucony pismem [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2005 r. Oznacza to, iż organ Agencji, działający w pierwszej instancji, miał obowiązek w pierwszej kolejności ponownie dokonać oceny kompletności wniosku, na co wskazano również w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., i stosownie do poczynionych w tym względzie ustaleń, ponownie wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia ewentualnych braków wśród załączników do wniosku, co też organ pierwszej instancji uczynił w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. Przywrócenie wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. do ponownego rozpatrzenia, spowodowało bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania w tym względzie od nowa, i skoro skarżący uzupełnił brakujące załączniki do wniosku w wyznaczonym terminie w postaci kopii pozwolenia na budowę indycznika oraz właściwie poświadczonej umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r., to treść przepisów rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r., a w szczególności treść §6 i §10 tego rozporządzenia, nie dawała organom orzekającym podstaw do uznania, iż wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2005 r. nie był kompletny o te załączniki, jako wytworzone po dniu złożenia wniosku, tj. po dniu 23 lutego 2005 r. Ponowne prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2005 r., będące wynikiem decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r, zobowiązywało skarżącego do uzupełnienia wniosku o brakujące załączniki w terminie 14 dni liczonym od dnia doręczenia ponownego wezwania do takich uzupełnień. Skarżący dostarczył w wyznaczonym terminie kopię pozwolenia na budowę i poświadczoną umowę dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r., co - w ocenie Sądu -stanowiło skuteczne uzupełnienie wniosku. Z żadnego bowiem, obowiązującego w tym względzie w owym czasie przepisu prawa nie wynikało, aby brakujące załączniki do wniosku, o które skarżący ponownie został wezwany w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r., miały być wytworzone przed dniem pierwszego złożenia tego wniosku, tj. przed dniem 23 lutego 2005 r. Za wystarczające należało zatem uznać złożenie tych załączników w Sygn. akt IV SA/Wa 596/07 wyznaczonym terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu ponownego wezwania z dnia [...] lutego 2006 r., niezależnie od daty ich wytworzenia. Tymczasem, organy Agencji odrzuciły wniosek skarżącego, uznając go za niekompletny. Taka ocena organów nie jest prawidłowa, ponieważ nie wynika z treści powołanych przez te organy przepisów, dlatego ocena ta stanowi naruszenie art. 80 kpa w zw. z §6 ust. 1 pkt 12 lit. b oraz §10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z naruszeniem również art. 7 i art. 80 kpa, organ działający w drugiej instancji, poddał w wątpliwość moc dowodową umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r., bez uprzedniego wyjaśnienia zgłoszonych zastrzeżeń wobec jej treści. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający oceni, czy skarżący spełnia wszystkie prawnie określone warunki do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, uwzględniając zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia ocenę złożonej kopii pozwolenia na budowę oraz wyjaśni zgłoszone zastrzeżenia do treści umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r.