IV SA/Wa 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. Z., B. Z. i M. F. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego rekompensaty - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o zwrocie wniosku S. Z., B. Z. i M. F., zwanych dalej "skarżącymi", w przedmiocie przyznania i zapłaty rekompensaty w kwocie 2.170.000, 00 zł z tytułu utraty własności gruntów leśnych wchodzących w skład majątku o łącznej powierzchni 217, 2490 ha. W uzasadnieniu organ podał, iż wymienione grunty z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Obecnie nie ma przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN. Zatem - zdaniem organu odwoławczego - właściwym dla dochodzenia roszczeń z tytułu takiego przejęcia jest sąd powszechny. Organ powołał się w tym względzie na uchwałę z 27 kwietnia 1994r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy wyżej wskazanego dekretu oraz wyrok z 15 maja 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/07, pub. LEX nr 346965), w którym postawiono tezę, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów spory dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie uchylonego dekretu mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dalej Minister stwierdził, iż art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, na którym strony oparły wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty, nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika Sygn. akt IV SA/Wa 105/09 bowiem ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych (ich spadkobierców) z tytułu utraty własności m. in. gruntów leśnych, jednocześnie odesłanie do przepisów odrębnych, które nie zostały uchwalone do chwili obecnej. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, organ stwierdził, iż roszczenie właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. Zatem Minister Skarbu Państwa nie jest władny przeprowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, a więc nie może wypełnić dyspozycji art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie przed sądem powszechnym, a w następstwie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa. Minister dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem niważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacynych, jednakże podstawą do wypłaty odszkodowania jest w każdym przypadku decyzja lub wyrok sądowy o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości. Skarżący wnieśli skargę na zaskarżone postanowienie. W skardze podniesiono w szczególności, iż: - zaskarżone postanowienie jest niezgodne z art.7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru zasobów naturalnych kraju, - w kolejnych stanowiskach Ministra dotyczących podobnych spraw występuje niekonsekwencja, - sprawa będąca przedmiotem wniosku ma bez wątpienia charakter sprawy administracyjnej, a Minister winien był co najwyżej rozważyć przekazanie wniosku innemu, właściwemu w sprawie organowi, - stopień uszczegółowienia nie ma i nie może mieć wpływu na konieczność kwalifikowania określonej sprawy jako podlegającej, bądź nie, rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym, - art.7 ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną do żądania wydania decyzji w przedmiocie wypłaty rekompensaty. Minister Skarbu Państwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy oddalił skargę. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2008 r., jak również poprzedzające je postanowienie tego samego organu z [...] października 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zwrocie wniosku skarżących na podstawie art. 66§3 k.p.a. Stosownie do powołanej normy, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Niniejszy przepis reguluje m. in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, iż nie tylko jest niewłaściwy w sprawie, ale i sprawa objęta podaniem w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego. Należy zatem przyjąć, iż organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego ((Dz.U. nr 43, poz. 296, ze zm.) - dalej w skrócie: K.p.c), a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.06.2006r., sygn. akt II SA/Wa 768/06, publ. LEX nr 235525). Skarżący wnieśli - w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ((Dz.U. nr 97, poz. 1051, ze m.) - zwanej dalej: ustawą o zasobach) - o przyznanie i wypłatę rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju, tj. gruntów leśnych objętych zakresem art. 1 pkt 3 ustawy o zasobach. Zgodnie z regulacją art. 7 ustawy o zasobach roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 (w tym lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brzmienie tego przepisu wskazuje na okoliczność zagwarantowania przez ustawodawcę, że roszczenia osób z tytułu utraty własności mienia zaliczonego przez niego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów zostaną zaspokojone w formie rekompensat. Innymi słowy przepis ów stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń. Roszczenia te zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów, których jednak nie uchwalono do dnia dzisiejszego. Zatem uprawnionym wydaje się być twierdzenie, iż przepis ów w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów. W konsekwencji zaś oznacza to, iż w chwili obecnej nie jest wiadomym, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie w formie wypłaty rekompensaty zostanie powierzone właściwemu ministrowi, czy też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ lub instytucja. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do właściwości sądów powszechnych. Konkludując należy stwierdzić, iż z przepisu art. 7 ustawy o zasobach nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, po pierwsze jak twierdzi organ nadzoru była stricte sprawą cywilną, należącą do właściwości sądu powszechnego; po wtóre jak twierdzą skarżący miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej. Przepis ten: * nie zawiera wskazania co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, * nie określa konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazuje sądu powszechnego jako właściwych w tych sprawach, * nie określa sposobu wypłaty rekompensaty. Natomiast jedyne wskazanie jakie zwiera, mianowicie to, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa, określa jedynie źródło finansowania rekompensaty, nie zaś tryb procedowania w celu jej ustalenia. Orzekając na podstawie art.66§3 k.p.a. organ stwierdził, iż: 1) nie jest władny do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania w związku z przejęciem przez państwo nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, a więc nie może wypełnić dyspozycji normy prawnej z art.7 ustawy o zasobach, 2) wysokość takiego odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, prowadzonym na podstawie art.417-§ 2 kodeksu cywilnego a dopiero poźniej na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona przez Ministra osobie uprawnionej. Z powyższego wynika zatem, iż organ nie twierdzi, iż z art.7 ustawy wynika właściwość sądu powszechnego, twierdzi natomiast, iż ogólne zasady prawa cywilnego w zakresie dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyposażają wnioskodawców w instrument prawny zbliżony w pewnym stopniu (aczkolwiek ze świadomością występowania istotnych różnic) do instrumentu, o którym mowa w art.7 ustawy. Niezależnie od powyższego fakt, iż art.7 ustawy o zasobach nie przewiduje właściwości sądu powszechnego powoduje, iż zastosowanie przez Ministra art.66§3 wystąpiło w stanie faktycznym, który nie odpowiada ściśle hipotezie tego przepisu. Zasadnym w tej sytuacji jest mówienie o wydaniu zaskarżonego postanowienia z uchybieniem wskazanego wyżej przepisu, a zatem z uchybieniem przepisu postępowania administracyjnego. Uchybienie to nie stanowi jednakże podstawy do uchylenia orzeczeń Ministra, albowiem jest to uchybienie, które w ocenie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ustawowe umocowanie sądu administracyjnego do uchylenia orzeczenia administracyjnego dotkniętego uchybieniami procesowymi ogranicza się bowiem wyłącznie do przypadków, gdy uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy (art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a). Ocenę, iż uchybienie, którym dotknięte jest zaskarżone orzeczenie, nie ma charakteru istotnego, Sąd opiera na tym, iż bez wątpienia słusznie ustalił organ, iż art.7 nie ustala drogi administracyjnej dla dochodzenia świadczeń, o których w nim mowa. Wspomniany przepis ma charakter pewnej zapowiedzi rozwiązania legislacyjnego. Jedynie w oparciu o przesłanki pośrednie można z pewną dozą prawdopodobieństwa domniemywać, iż art.7 dotyczy roszczeń, których zaspokajanie miałoby zostać w zamyśle ustawodawcy powierzone organom administracji (jako tego rodzaju sugestię można potraktować odwołanie się przez ustawodawcę do instytucji rekompensat a zatem do jedynie częściowego naprawienia szkody, podczas gdy odwołanie się do instytucji odszkodowania sugerowałoby drogę sądową). W żadnym wypadku jednakże powyższe nie upoważnia obecnie żadnego organu administracji publicznej do orzekania w przedmiocie przyznania rekompensaty. Brak drogi administracyjnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku opartego na podstawie art.7 ustawy o zasobach jest zatem faktem, co prawidłowo dostrzegł Minister. Zgodnie z art.61 §1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W oparciu o ścisłą wykładnię cytowanych wyżej regulacji możnaby wywodzić, iż wniosek skarżących wszczął postępowanie administracyjne. Zatem jeżeli organ w ramach wstępnej jego oceny ustalił, iż przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, wówczas prawidłową jego reakcją procesową winno było być umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Powyższe znajdowałoby oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 1990r. (sygn. akt II SA 1240/89, publ. ONSA 1990, nr 1, poz. 16), w którym wyrażono pogląd, iż jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem. Przyjąwszy jednakże, w ślad za poczynionym powyżej założeniem, iż prawidłowym - z punktu widzenia poprawności procesowej - działaniem organu winno było być wydanie w niniejszej sprawie decyzji opartej na art.105§1 k.p.a., nie zaś wydanie postanowienia z art.66§3 k.p.a., to konsekwentnie stwierdzić należy, iż zaniechanie to nie wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy. Skuteczność prawną orzeczeń obu typów z punktu widzenia załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżących ocenić bowiem należy podobnie, zważywszy na to, iż w obu przypadkach: 1) nie dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, 2) strony mają prawo do skorzystania ze środków odwoławczych oraz skargi kasacyjnej do sądu administracyjnego. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.