IV SA/Wa 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski,, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. S., R. S., T. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących K. S., R. S., J. S. i T. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. umorzyło postępowanie wywołane odwołaniem K., R., J. i T. S. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej nakazania Powiatowi P. przywrócenie stanu poprzedniego na działkach o nr [...] w miejscowości M. i o nr [...] położnej w miejscowości K., stanowiącej drogę powiatową i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że Wójt Gminy P. w dniu [...] marca 2009 r. na skutek pisma K., R. J. T. S., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakłócania stosunków wodnych we wsi K. i M.. W dniu [...] grudnia 2009 r. Wójt wydał decyzję umarzając postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w wsi K. i M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 586/10 oddalił skargę wniesioną na tą decyzję. Wójt Gminy P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił nakazania Powiatowi P., właścicielowi nieruchomości nr ew. [...] położonej w miejscowości M. oraz nieruchomości nr ewid [...] położonej w miejscowości K. stanowiącej drogę powiatową relacji [...], przywrócenia stanu poprzedzającego na powyższym gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium rozpoznając odwołanie od tej decyzji wywiodło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy ma obowiązek zbadać, czy odwołanie złożyła osoba mająca przymiot strony, gdyż tylko stronie służy prawo wniesienia tego środka zaskarżenia (art. 127 § 1 Kpa). O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, decydują przepisy prawa materialnego. Skarżący swój interes w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję wywodzą z faktu, że na skutek pogłębienia rowu nastąpiły zmiany wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie skutkując podtopieniami budynkowy skarżących na ich nieruchomości. Kolegium podniosła, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz przepisy Kpa. Z treści art. 29 Prawa wodnego wynika, że przywrócenie do stanu poprzedniego jest środkiem subsydiarnym, tj. takim, który należy zastosować, gdy nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom albo gdy z okoliczności sprawy wynika, iż ich wykonanie nie zapobiegnie szkodliwym wpływom na grunty sąsiednie. Natomiast w przypadku stwierdzenia przez organ, iż na gruncie nie są dokonywane jakiekolwiek zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, i tym samym nie doszło do naruszenia art. 29 Prawa wodnego - organ powinien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Kolegium, z analizy materiału dowodowego wynika, że Wójt Gminy P. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadził dowód z opinii biegłego celem ustalenia, czy doszło do zmiany wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty. Znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza jednoznacznie, zdaniem SKO, wskazuje, że pogłębienie rowu przydrożnego we wsi K. i M. nie oddziaływuje niekorzystnie na warunki wodne występujące na działce nr [...] w M.. Ustalono, że na gruncie nie zostały dokonane zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie i tym samym nie doszło do naruszenia art. 29 Prawa wodnego. W tym stanie faktycznym i prawnym Wójt Gminy P. odmówił zobowiązania właściciela gruntu - Powiat P. do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że skarżący jako właściciele nieruchomości na której nie stwierdzono negatywnego oddziaływania przez działkę nr [...], nie są legitymowani do wniesienia odwołania, a zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K., R., J. i T. S. zarzucając jej niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności okoliczności braku podtopień przed wykonaniem prac, oparcie rozstrzygnięcia na ekspertyzie biegłego, która nie uwzględnia stanu istniejącego przez rozpoczęciem prac, ponadto naruszenie przepisów Kpa poprzez uznanie, że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia odwołania. Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, zaskarżona decyzja pozbawia ich przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Ich zdaniem SKO nie zapoznało się wnikliwie ze sporządzoną na potrzeby postępowania administracyjnego ekspertyzą, uznało jedynie, że skoro ekspertyza stanowi, że nie nastąpiło naruszenie art. 29 Prawa wodnego, to oni nie mają legitymacji do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 11 kwietnia 2011 r. skarżący podtrzymali wniesioną skargę, dodatkowo przedłożyli ekspertyzę sporządzoną na ich wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy mieć na względzie, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten wyrokiem z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/10 oddalił skargę wniesioną przez Powiat P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r., którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2009 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie zakłócenia stosunków wodnych we wsi K. i M. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W poprzedniej decyzji organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że "organ powinien rozważyć, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte na wniosek osób odwołujących się (art. 62 Kpa), bowiem to właśnie ich pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało przekazane do organu pierwszej instancji przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., a z prowadzonego postępowania może wyniknąć, że nieruchomości należące do odwołujących się są objęte szkodliwym wpływem działań na nieruchomościach sąsiednich". Tego zalecania organu odwoławczego nie zakwestionował Sąd w cytowanym wyroku. Miało więc ono nadal charakter wiążący. Ponadto Sąd wskazał, iż rzeczą organu nie było ustalenie ewentualnych zmian (nawet korzystnych) w zakresie stosunków gruntowo-wodnych na terenie wsi K. i M., lecz wykazanie czy pogłębienie (udrożnienie) rowu miało bezpośredni wpływ na stan nieruchomości odwołujących się, w szczególności czy skutkowało zalaniem ich posesji. Wobec tego wytyczne te powinny zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Wójt Gminy P. nie wyjaśnił dlaczego uważa, że postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, a nie na wniosek państwa S.. Nadto uznał, że K., R., J. i T. S. - właściciele działek o nr [...] we wsi M., nie mają przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że na gruncie nie zostały dokonane zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie i tym samym nie doszło do naruszenia pozwalającego na zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne. Swoje rozstrzygniecie oparł o sporządzoną w niniejszej sprawie ekspertyzę. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skoro na działce o nr [...] nie stwierdzono negatywnego oddziaływania wywołanego robotami wykonanymi na działce [...], to właściciele tej działki nie są legitymowani do wniesienia odwołania. Stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Kwestia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie. Przyjęcie bowiem, iż wszczęte zostało ono na wniosek państwa S., którzy wystąpili w tej sprawie do Wójta Gminy P., pozwalałoby im na złożenie środka odwoławczego, a więc rozpoznania merytorycznego sprawy w dwóch instancjach. Wówczas ich odwołanie podlegałoby merytorycznemu rozpoznaniu. Organy zatem dwukrotnie musiałyby ustalić, czy zaszły przesłanki do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy nie dostrzegł zatem, że Wójt Gminy P. nie poczynił rozważań w celu ustalenia, czy postępowanie to istotnie miało zostać wszczęte z urzędu, choć był do tego zobowiązany. W ocenie Sądu brak rozważenia przez organ I instancji tej kwestii oraz pominięcie tej okoliczności przez organ odwoławczy, a więc brak ustaleń, czy właściciele działki o nr [...] byli wnioskodawcami niniejszego postępowania, w sposób wadliwy określa kręg stron postępowania administracyjnego, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uprzednim wyroku. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że organ I instancji nie dokonał analizy sporządzonej w tej sprawie ekspertyzy. Postępowanie dotyczące oceny zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych oraz ewentualnego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Sporządzona jednakże na potrzeby konkretnej sprawy ekspertyza podlega takim samym regułom jak każdy inny dowód w sprawie. Organ ma zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 Kpa jej wartość dowodową zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna. Uchybienie to pominął również organ odwoławczy, choć kwestia ta przesądzała o przymiocie strony niniejszego postępowania po stronie państwa S.. Dopiero wnikliwa ocena przedłożonej ekspertyzy pozwalała na stwierdzenie, czy skarżący w niniejszej sprawie faktycznie nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2010 r. Nie mogło jej zastąpić cytowanie ustaleń ekspertyzy. Treścią sporządzonej ekspertyzy żaden z organów nie jest związany. Jest to bowiem oświadczenie wiedzy osoby posiadającej wiadomości specjalne. Każdy inny dowód podlega zatem kontroli pod względem formalnym. Dopiero przeprowadzenie kontroli i oceny ekspertyzy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy pozwoli na stwierdzenie, czy faktycznie nie doszło na przedmiotowych działkach do takiego naruszenia stosunków wodnych, które nakazywałyby zastosowanie art. 29 Prawa wodnego. W ocenie Sądu takie działanie organów przedwcześnie pozbawiło skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i tym samym możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, dotyczącej zakłócania stosunków wodnych we wsi K. i M.. Wskazane uchybienia miały zatem wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy także zaznaczyć, że już na etapie postępowania sądowego skarżący przedłożyli ekspertyzę ustalającą skutki przebudowy rowu drogowego w obrębie wsi M. i K. dla gruntów sąsiednich i działki gruntowej zabudowanej nr [...], ze wskazaniem czy zostały dotrzymane wymagania techniczne i przepisy prawa obowiązujące przy przebudowie urządzeń wodnych, sporządzoną na przełomie marca i kwietnia 2011 r. Wnioski płynące z dokumentu przedłożonego Sądowi przez skarżących w innym świetle przedstawiają kwestię zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne w niniejszej sprawie, a więc i przymiotu stron tego postępowania po stronie skarżących. Skutkują więc koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w kontekście podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zważywszy na wiążący poprzedni wyrok WSA, wskazania oraz ocenę prawną zawartą w tym wyroku oraz wnioski sformułowane w ekspertyzie sporządzonej na wniosek skarżących. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Sąd orzekając o kosztach nie uwzględnił wniosku skarżących o zasądzenie od organu oprócz zwrotu wpisu sądowego kwoty 250 zł tytułem dowozu ekspertyzy do Sądu i dojazdu na rozprawę. Osobiste dostarczenie ekspertyzy do Sądu nie było konieczne, a na rozprawie ani skarżący ani prawidłowo umocowany do działania w ich imieniu pełnomocnik nie stawili się.