IV SA/Wa 608/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi N. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie odmowy udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemców uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 roku nr [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku N. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. [...], odmawiającej zmiany decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r., o odmowie udzielenia pomocy w ramach indywidualnego programu integracji dla cudzoziemców, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r., o odmowie udzielenia N. R. pomocy w ramach indywidualnego programu integracji dla cudzoziemców. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 389/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. N. R. wystąpił o zmianę przez Kolegium decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...]. W piśmie wnioskodawca podkreślił, że decyzja ta parta była na wykładni przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, która rozszerzała zakres stosowania przywołanego przepisu na wszystkich cudzoziemców, którzy kiedykolwiek karani byli za przestępstwo popełnione umyślnie. W wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK/2292/10 wdanym w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał taką interpretację za niewłaściwą i orzekł o uchyleniu zarówno wyroku WSA w Warszawie, jak i decyzji obu organów administracji. W związku z tym N. R. wystąpił o zmianę decyzji Kolegium. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło zmiany decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 389/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. Mając zatem na uwadze, iż wskutek wydania wyroku nastąpiło związanie obu organów interpretacją dokonaną przez sąd, nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył N. R. wskazując, że dokonana przez Kolegium interpretacja przepisów jest błędna, na dowód czego powołał dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponownie zwrócił się o zmianę decyzji Kolegium z 2009 r. Wnioskodawca wskazał, że odmowa udzielenia mu pomocy w postaci indywidualnego programu integracji została przez Prezydenta W., a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., oparta na wykładni przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, rozszerzającej zakres zastosowania wyrażonej w tym przepisie normy prawnej także na tych cudzoziemców, którzy kiedykolwiek byli karani za przestępstwo popełnione umyślnie. Organy obu instancji uznały ponadto, że wspomniany przepis traktuje nie tylko o przypadku, gdy po orzeczeniu o przyznaniu indywidualnego programu integracji zaprzestaje się (odmawia) jej dalszego udzielania, ale również o sytuacji, kiedy cudzoziemiec dopiero podjął starania o uzyskanie tej formy pomocy, składając odpowiedni wniosek. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2292/10 (którego kopię załączył), w którym NSA dokonując wykładni art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zajął stanowisko, iż przepis ten może stanowić podstawę do odmowy udzielania cudzoziemcowi pomocy tylko w przypadku, gdy przestępstwo zostało popełnione w trakcie realizacji indywidualnego programu integracyjnego. Natomiast skazanie cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie przed uzyskaniem przez niego ochrony w postaci statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, nie stanowi przesłanki do wydania na podstawie art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej decyzji o odmowie udzielania pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu zarówno wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. sygn. [...] stwierdziło, że podziela stanowisko wnioskodawcy, iż dopuszczalna jest zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a, które była przedmiotem badania przez Sąd. Jednak w ocenie organu decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a domaga się skarżący ma charakter związany. Ponadto, za jej zamianą nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony, gdyż istnieje kolizja między interesem strony a bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Powołana przez stronę we wniosku okoliczność, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 2292/10, Sąd dokonał odmiennej interpretacji art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, uznając, że odmowa udzielenia pomocy na podstawie tego przepisu może mieć miejsce tylko w odniesieniu do przestępstw popełnionych po złożeniu przez cudzoziemca wniosku o udzielenie pomocy, w ocenie składu orzekającego Kolegium, nie może przemawiać zaś za zmianą lub uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sygn. akt z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...]. Zgodność z prawem decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek, badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SAlWa 389/10 oddalił skargę Pana N. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., a tym samym uznał, że nie była ona prawnie wadliwa. Natomiast załączony przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 201 ir. sygn. akt II OSK 2292/10 został wydany w konkretnej sprawie i ma moc wiążącą tylko w tej sprawie indywidualnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Adminisracyjnego w Warszawie N. R., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił, iż wydana została z naruszeniem art. 154 k.p.a w zw. z art. 7 oraz 8, 11 i 107 § 3 k.p.a poprzez niedokonanie oceny istnienia w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zmianie kwestionowanej w postępowaniu decyzji o odmowie udzielenia stronie pomocy w ramach indywidualnego programu integracji dla cudzoziemców. sprawy administracyjnej - interesu społecznego lub słusznego interesu strony postępowania przemawiającego za zmianą decyzji SKO z dn. [...] grudnia 2009 r. o odmowie udzielenia mi pomocy w ramach indywidualnego programu integracji dla cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie Wskazać należy, iż podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 154 k.p.a, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. oparte jest zatem na uznaniu administracyjnym. W ocenie Sądu trafny jest zatem zarzut strony skarżącej, że zmiana wykładni przepisów prawa stanowi podstawę rozważenia możliwości zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1439/07 w świetle którego w sytuacji, gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Powołując się na stanowisko przyjmowane w doktrynie w odniesieniu do treści art. 135 i 136 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu tych przepisów, od wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 stycznia 1961 r. (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Wyd. Prawnicze Warszawa 1970 r., str. 256 - 267), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia jej nieważności albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Według powołanych komentatorów w sytuacjach takich, jak błąd w ustaleniu stanu faktycznego lub błąd w ocenie prawnej stanu faktycznego, ale także właśnie zmiana wykładni przepisów prawa, możliwe jest uchylenie lub zmiana decyzji przy zastosowaniu trybu określonego w art. 135 lub 136 k.p.a. Zmiany art. 135 i 136 k.p.a., które w obowiązującym tekście Kodeksu postępowania administracyjnego oznaczone są jako art. 154 i 155, dotyczyły głównie tego, że stosowanie tych przepisów ograniczono do decyzji ostatecznych oraz dodano przesłanki w postaci "interesu społecznego lub słusznego interesu strony", od których zależy możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a które to przesłanki, na gruncie art. 135 i 136 k.p.a. w poprzednim brzmieniu były przyjmowane w drodze wykładni. W powołanym wyroku wskazano dalej, że na gruncie art. 154 i 155 k.p.a., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, również przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia także obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006 r., str. 696). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 §1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 §1 lub art. 156 §1 k.p.a., co uzasadnia wszczęcie postępowania wznowieniowego, albo o stwierdzenie nieważności decyzji, a jeżeli nie są to wady tego rodzaju, powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny i słuszny interes strony przemawia za tym, że decyzja ostateczna podlega uchyleniu lub zmianie. Innymi słowy, interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 §1 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu tego naruszenia. Podkreślić zatem należy, iż decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a domaga się skarżący stanowiła przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 389/10 oddalił skargę na ww. decyzję. Tym samym mając na uwadze treść art. 3 § 1 oraz 134 p.p.s.a. należy przyjąć, iż Sąd dokonał kontroli w/w aktu pod względem wad kwalifikowanych. Dodatkowo wskazać należy, iż podnoszona przez skarżącego przesłanka zmiany decyzji tj. dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej wykładni art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 145 lub 156 k.p.a. Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie Sąd uznał, iż rację ma strona skarżąca, która twierdzi, iż orzekający w sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż za zmianą decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r., o odmowie udzielenia pomocy w ramach indywidualnego programu integracji dla cudzoziemców nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2292/10 wykładnia art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w sposób odmienny niż w decyzji, której zmiany domaga się skarżący, bez wątpienia leży zatem w interesie skarżącego. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący został skazany przez Sąd Rejonowy w W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2008r., a więc przed uzyskaniem przez niego ochrony uzupełniającej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, iż przepis ten może stanowić podstawę do odmowy udzielania cudzoziemcowi pomocy tylko w przypadku, gdy przestępstwo zostało popełnione w trakcie realizacji indywidualnego programu integracyjnego. Natomiast skazanie cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie przed uzyskaniem przez niego ochrony w postaci statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, nie stanowi przesłanki do wydania na podstawie art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej decyzji o odmowie udzielania pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji. Tym samym w ocenie Sądu organ administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie uwzględniając interes strony zgodnie z art. 7 k.p.a zobowiązany był wydać orzeczenie uwzględniające słuszny interes strony skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w świetle w/w orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, której zmiany w trybie art. 154 k.p.a domaga się skarżący, jak i zaskarżone w sprawie decyzje dotknięte są wadą niekwalifikowaną w postaci naruszenia art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ ewentualna zmiana przedmiotowej decyzji nie skutkowałaby podjęciem rozstrzygnięcia, które naruszałoby prawo. Przeciwnie rozstrzygnięcie to należałoby ocenić jako prawidłowe oraz uwzględniający interes strony. Konkludując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odmawiająca zmiany w trybie art. 154 k.p.a ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa i należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.