IV SA/Wa 609/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działek ew. nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Burmistrz [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. i M. M. dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działek ew. nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. M., podnosząc, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] z 2002 r., które zostało zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2002 r., ich działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa ekologiczną. Władze Gminy [...] jednak od 14 lat nie wykonują swojego obowiązku w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...], co stanowi jaskrawe i rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaniechanie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania narusza prawo skarżących do korzystania z prawa własności swoich działek, co zagwarantowane jest w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i znajduje rozwinięcie w art. 140 i 144 k.c. Natomiast Burmistrz Miasta [...] wiedzę o przeznaczeniu działek czerpie z ewidencji gruntów, która nie była aktualizowana od kilkudziesięciu lat – posiada wpisy sprzeczne ze stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że niespełnienie przynajmniej jednego warunku wymienionego w tym przepisie powoduje wydanie decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, z analizy akt sprawy wynika, że nie został spełniony warunek określony w pkt 4 cyt. artykułu. Działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] są działkami leśnymi, na których występuje użytek leśny, dlatego też, wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie warunek ten nie został jednak spełniony. Skoro nie zostały zaś spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należało odmówić ich ustalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], wnieśli A. i M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania oraz nieustosunkowanie się do podniesionych zarzutów w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalanie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli badają, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd przyjął w niniejszej sprawie za własne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga A. i M. M. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad postępowania, które winny skutkować usunięciem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, tym bardziej, że stanowisko organów obu instancji zasługuje na aprobatę. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję SKO w [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działek ew. nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Na wstępie nadmienić należy, że powodem wydania decyzji negatywnej w przedmiocie warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy orzekające, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ teren objęty wnioskiem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast zgodnie z cyt. przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 cyt. ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Nie stanowi kwestii spornej, że działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] są działkami leśnymi, na których występuje użytek leśny, co wynika z wpisu w ewidencji gruntów. Teren wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast w uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który zatwierdzono uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 1994 r., wskazane działki znajdowały się na terenie obszarów kompleksów leśnych i dolesień wykluczających zabudowę, a przy sporządzaniu tego planu nie było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na tym obszarze. Dopóki zatem taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania przeznaczenia działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] jako gruntów leśnych. Pomimo więc twierdzeń strony skarżącej, że wpisy w ewidencji gruntów są nieaktualne, organy nie mogły ustalać odmiennego od tych wpisów sposobu użytkowania terenu, skoro w ewidencji gruntów w sposób jednoznaczny wpisano Ls V i Ls VI, czyli teren leśny o klasie V i VI. W procedurze ustalana warunków zabudowy organy nie mają kompetencji do dokonywania zmian wpisów w ewidencji gruntów, ponieważ to nie one prowadzą ewidencję. Ponadto, przypomnieć należy, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, wyrażony został pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest niezbędna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły więc, że właściwy organ nie wydawał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym na cele nieleśne. W rezultacie już sam fakt, że grunty ewidencyjnie leśne zostały objęte wnioskiem inwestorów powoduje, że nie będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy. Niemniej istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie oraz rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Nie oznacza to jednak, że organ II instancji zwolniony jest od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania i wyrażenia swojej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w którym winien wskazać argumenty przemawiające za ich uwzględnieniem lub odrzuceniem. Tym bardziej, że ten wymóg wynika z art. 8 i 11 k.p.a., które w ramach obowiązujących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, uwzględniają zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa i poszanowania reguł kultury postępowania administracyjnego oraz zasadę przekonywania stron postępowania. Naruszenie tych zasad ma szczególne znaczenie, gdy organ nie uwzględnił odwołania i jednocześnie nie ustosunkował się do jego wszystkich zarzutów. Ocena zarzutów i argumentacja zwalczająca każdy z nich winna natomiast stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił zatem zarzuty skargi, że nieustosunkowanie się do podniesionych zarzutów w odwołaniu stanowi uchybienie przepisów postępowania, przy czym z przyczyn uprzednio wskazanych nie można przyjąć, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku również zarzuty skargi, stanowiące powielenie argumentacji odwołania. Sąd w żaden sposób nie neguje, że opieszałość Rady Gminy [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować znaczne ograniczenie dla właścicieli nieruchomości, jednak co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). To wyraz przysługującego gminie władztwa planistycznego. W sprawie nie znajdują natomiast zastosowania przepisy odrębne, które dla terenu inwestycji wymagałyby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Nie ma również żadnych konstrukcji prawnych, które pozwalałyby zobowiązać gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym polskie prawo nie posiada rozwiązań, które mogłyby uregulować sytuację, w której mimo upływu kilkunastu lat do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wciąż nie podjęto uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie wyposażył strony skarżącej w instrumenty prawne pozwalające zdyscyplinować organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do ukończenia procesu planistycznego, w którym nastąpi zmiana przeznaczenia należących do nich gruntów leśne na cele zabudowy mieszkaniowej ekologicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji