IV SA/Wa 611/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Prezydenta W. z [...] października 2015 r., o aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisów dotyczących użytków gruntowych na działce ew. nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...], na podstawie opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "Zasosbem" [...] maja 2015 r. (nr [...]), polegającej na wykreśleniu wpisów użytków ,,R IIIa" o powierzchni 0.0874 ha i ,,RIVa" o powierzchni 0.0076 ha i wpisaniu w to miejsce użytku "dr" o powierzchni 0,0950 ha. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy: - zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi; 2/ ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3/ wyeliminowania danych błędnych, - w każdym ze wskazanych przypadków zmiany winny wynikać z dokumentów przewidzianych prawem, a więc wymienionych w § 35, 36, 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; dokumentem takim jest m in. opracowanie geodezyjne, przyjęte do Zasobu, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych, - w rozpatrywanej sprawie wykonawca opracowania geodezyjnego, dotyczącego inwentaryzacji układu drogowego oraz sieci teletechnicznej na działce ew. nr [...], zaktualizował dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych, wykazując - jako stan nowy - użytek "drogi" o symbolu "dr", - zgodnie z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, zawartymi w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do użytku gruntowego "drogi" zalicza się grunty, które są pasami dróg publicznych łub dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.); do dróg nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego, - wykazany w opracowaniu geodezyjnym stan faktyczny działki ew. nr [...], oraz wynikający z księgi wieczystej oraz akt sprawy stan prawny, wskazuje, że działka pełni funkcje drogi wewnętrznej, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, - w związku z dokonanym wcześniej podziałem działki ew. nr [...] i sprzedażą przez małż. G. działek ew. nr [...] - [...] wraz z udziałami w działce nr [...], przeznaczonej pod wewnętrzną drogę dojazdową, ta ostatnia została odłączona z księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne małż. G.; stanowi ona odrębną nieruchomość, której współwłaścicielami są posiadacze leżących przy niej działek (w większości już zabudowanych budynkami mieszkalnymi); działka ew. nr [...] nie wchodzi więc w skład gospodarstwa rolnego, lecz służy jako droga dojazdowa do wydzielonych działek budowlanych; według ustaleń, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren, na którym położona jest przedmiotowa działka jest przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej niskiej intensywności, - w świetle tego argumenty wnoszących odwołanie (małż. G.), dotyczące posiadanego gospodarstwa rolnego nie mogą odnosić się do działki ew. nr [...]; nie stanowi ona bowiem części gospodarstwa rolnego i nie służy do wewnętrznej komunikacji gospodarstwa rolnego, - uwagi dotyczące podatku rolnego, zawarte w piśmie p. G. są niezrozumiałe; sprawy te nie są przedmiotem postępowania ewidencyjnego, - nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.; wnoszący odwołanie zostali zawiadomieni pismem z 25 sierpnia 2015 r. o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego materiału dowodowego; pismo to otrzymali, - nieuprawnione są także zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wymienionych w odwołaniu; odnośnie nieujawnienia w ewidencji decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., zatwierdzającej podział działki ew. nr [...], wskazano że z pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami wynika, że - pomimo obowiązku nałożonego na organy administracyjne przepisami art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) - decyzja ta nie zostały przekazane w ustawowym terminie do organu ewidencyjnego; przysłano ją dopiero w czasie toczącego się niniejszego postępowania przy piśmie z 15 września 2015 r., z informacją o prawdopodobieństwie jej wadliwości; organ ewidencyjny poinformował Biuro Gospodarki Nieruchomościami, że wstrzyma wprowadzenie w ewidencji zmian na podstawie przekazanych decyzji, jeżeli Biuro to podejmie czynności zmierzające do ich wzruszenia; w przeciwnym razie przekazana decyzja zostanie ujawniona w ewidencji gruntów i budynków; z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie została wyjaśniona, niemniej nie ma ona żadnego wpływu na rozstrzygniecie w zakresie użytków gruntowych; na mapie ewidencyjnej podział został wniesiony kolorem czerwonym, jako projektowany na podstawie dokumentacji technicznej przyjętej do Zasosbu; ostateczne ujawnienie decyzji podziałowej spowoduje tylko zmianę oznaczenia działek w zakresie numerów i ich powierzchni; nie ma natomiast żadnego wpływu na ustalenia dotyczące użytku gruntowego. W skardze podniesiono, że kwestionowana decyzja: - dotknięta jest wadami, wymienionymi w art 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., - została wydana z naruszeniem: - art 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; - art. 9 i art. 139 K.p.a.; - art. 28 w zw. z art. 29 i 7, oraz art. 80 K.p.a. a - w konsekwencji - z naruszeniem art 107 § 1 i § 3 K.p.a. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, - skarżona decyzja nie jest tożsama podmiotowo z orzeczeniem organu I. instancji, co wynika z rozdzielnika tego aktu, - decyzja została wydana w oparciu o rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tymczasem przedmiotem sprawy jest budowla - odrębny przedmiot własności, a nie grunt czy budynek, - zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie przed organami administracyjnymi jest, co do zasady, dwuinstancyjne; oznacza to, że dana sprawa administracyjna może zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; aby wola podmiotu nie była zachwiana wątpliwościami, co do opłacalności odwołania, ustawodawca w art. 139 K.p.a. wprowadził instytucję zakazu reformationis in peius, która stanowi jedną z podstawowych zasad, rządzących postępowaniem w lI. instancji; w niniejszym postępowaniu, pomimo udzielonych przez Skarżących szczegółowych wyjaśnień, organ utrzymał w mocy krzywdzącą dla nich decyzję I. instancyjną, stawiając ich w znacznie gorszej sytuacji niż znajdowali się uprzednio; nie wyjaśnił z jakich powodów przyjął skarżone rozstrzygnięcie, - zaskarżona decyzja jest niezrozumiała i pełna sprzeczności, nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny sprawy, - Skarżący kwestionują szereg danych dotyczących drogi, uwidocznionej na dokumentacji przyjętej do Zasosbu - kwestie lokalizacji uwidocznionych zjazdów, brak istotnych wymiarów, błędne uwidocznienie kanałów teletechnicznych, - nie uwzględniono podziału działki nr [...], dokonanego decyzją z [...] kwietnia 2006 r., po zaliczeniu drogi gruntowej ul. [...] do kategorii dróg gminnych w granicach wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego (wydzielono wówczas działki ew. nr [...] i [...]), - zmiana właściciela nie pociągała za sobą modyfikacji tożsamości działki rolnej; w związku z tym, nowi właściciele odrębnych działek rolnych musieli wystąpić o wyłączenie ich gruntu z produkcji rolnicze pod projektowaną zabudowę mieszkaniową; działki rolne, pozostały nadal użytkami rolnymi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, a działka [...] nadal pozostaje działką rolną; działka ta stanowi "ślepą" drogę dojazdową do nieruchomości położonych w głębi oraz komunikacyjną drogę pomiędzy działkami rolnymi nr ew. [...] i [...], które to wchodzą w skład istniejącego rodzinnego gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 1 ha., - opracowanie geodezyjne zostało sporządzone przez nowych właścicieli działek przyległych do drogi bez udziału Skarżących; mają oni do jego treści szereg zastrzeżeń merytorycznych. W odwiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie niesporne są wszystkie istotne fakty. Z uwagi na ich uprzednie zreferowanie za organem administracji, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Dość wskazać, że w ewidencji uwzględniono zmianę rodzaju użytku, której treść potwierdzało konkretne opracowanie geodezyjne, przyjęte do Zasobu. W świetle przepisów ujawnienie określonych zmian w Zasobie obligowało organ administracji do dokonania stosownej modyfikacji treści ewidencji gruntów i budynków. Czynność tego rodzaju dokonywana jest obecnie w drodze decyzji, w myśl art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że są one niezasadne. Koncertują się one na kwestionowaniu prawidłowości opracowania geodezyjnego. Wywodzono, że nie odzwierciadla ono stanu rzeczywistego, gdy chodzi o szereg elementów zagospodarowania terenu (zjazdy, szerokości utwardzonej drogi, kanały telekomunikacyjne itp.). Podnoszone okoliczności wykraczają jednak poza granice danej sprawy. Jej przedmiotem nie jest zatwierdzenie określonej dokumentacji, jako prawidłowej, lecz wprowadzenie na jej podstawie konkretnej zmiany, co do jednego z rodzajów danych, objętych ewidencja gruntów i budynków – rodzaju użytku (wskazane w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). W takiej sytuacji inne kwestie, co do ewentualnej wadliwości przyjętej dokumentacji, wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem nie jest bowiem kwestia prawidłowości całego opracowania geodezyjnego – czy stanowiącej jego element mapy geodezyjnej - lecz zasadność dokonania konkretnej zmiany w ewidencji na jego podstawie. Z kolei zarzuty, co do błędnej klasyfikacji użytku przez organ są chybione. Jak wynika z prawidłowo przytoczonych przez organ przepisów w zakresie klasyfikacji, wyjątkowy przypadek, gdy drogi nie są ujawniane jako użytki drogowe lecz rolne dotyczy wyłącznie sytuacji gdy dana droga stanowi integralny element gospodarstwa rolnego nie zaś, gdy jest m.in. dla jego potrzeb wykorzystywana. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne ze droga została wydzielona z gruntów gospodarstwa, stanowi odrębną nieruchomość i jest wykorzystywana także przez właścicieli innych nieruchomości, zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Stanowi też ich współwłasność. Nie można jej więc uznać za element gospodarstwa rolnego skarżących, choć mają oni także prawo do korzystania z niej, jako współwłaściciele. Trafnie wobec tego zmieniono klasyfikację użytku na drogowy. Droga przestała być bowiem użytkiem rolnym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, trzeba wskazać, że są one bezzasadne z następujących względów: - sygnalizowana kwestia nie ujawnienia dotychczas w ewidencji, podziału wynikającego z prawomocnej decyzji z [...] kwietnia 2006 r., nie ma znaczenia w sprawie w kontekście meritum rozstrzygnięcia; wprawdzie przy prowadzeniu ewidencji kolejne zapisy powinny być dokonywane chronologicznie; jednak reguła ta musi być bezwzględnie stosowana tylko gdy chodzi o dane dotyczące merytorycznie tych samych kwestii (np. granic tożsamych działek, praw własności itp.) lub gdy pozostają one w merytorycznym związku, w ten sposób, że dokonanie zmiany późniejszej niweczyłoby możliwość prawidłowego odnotowania zmiany wcześniejszej; sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku; ujawnienie zmiany rodzaju użytku uprzednio rolnego na drogowy, w granicach działki ewidencyjnej oznaczonej dotąd w ewidencji nr [...], dotyczy jej całej powierzchni; stąd ewentualne późniejsze ujawnienie w ewidencji dokonanego uprzednio podziału, wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2006 r., nie będzie w opozycji z kwestionowaną obecnie zmianą, co do kwestii rodzaju użytku; nie sposób uznać za słuszną wykładni przepisów o prowadzeniu ewidencji, opartej na założeniu, że ewentualne uchybienia, co do jej aktualizacji w pewnych zakresach podlegają generalnie rozpoznaniu w ramach spraw, dotyczących innych aktualizacji, gdy zagadnienia nie są w bezpośrednim związku, - w sprawie nie ujawniono, aby zachodziły przesłanki do wyłącznie się ze sprawy organu bądź jego pracownika, w myśl art. 24 § 1 i 2 lub 25 § 1 K.p.a.; trzeba podkreślić, że przedmiotowe orzeczenie co do zmian w ewidencji nie skutkuje przeniesieniem praw do gruntów ani nawet nie dotyczy informacji w danym zakresie, - kwestia ewentualnego pominięcia innych stron postępowania niż Skarżący (inny krąg podmiotów, którym doręczano decyzje w obu instancjach), nie może być przez nich skutecznie podnoszona przed sądem administracyjnym (analogicznie np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 873/10, I OSK 1761/11 – dostępne w CBOSA); w takiej sytuacji poza oceną Sadu, jako bez znaczenia dla meritum orzekania, pozostała kwestia, czy w istocie orzeczenia doręczano nie w pełni tożsamej liście podmiotów, - jak wskazano wcześniej, przedmiotem orzekania był sposób użytkowania gruntów nie zaś określona budowla, uwzględniona w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do Zasobu; wobec treści orzeczenia organu I. instancji może być ono podstawą ujawnienia w ewidencji zmiany rodzaju użytku, nie zaś samej drogi, jako obiektu budowalnego, - organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, wyjaśnił istotne okoliczności sprawy i wskazał je w uzasadnieniu orzeczenia; przywołał też w jasny sposób przepisy, które stanowiły podstawę orzekania, - Skarżący nie uczestniczyli w sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej; nie było to jednak niezbędne; mogli zajmować stanowisko w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji i z praw w tym zakresie korzystali, - skarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzje w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji, nie pogorszyła sytuacji wnoszących odwołanie ani kontekście formalnym ani faktycznym; mogą oni z zastosowaniem przewidzianych prawem procedur, żądać wprowadzenia stosownych danych do ewidencji oraz sprostowania danych innych niż dotyczące rodzaju użytku. W tym świetle bezzasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszania stosownych przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (istotne w sprawie okoliczności faktyczne – wykorzystanie działki dla celów komunikacyjnych – nie były kwestionowane). Utrzymując w mocy decyzje organu I. instancji nie naruszono także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Trafnie bowiem organ skonstatował, że orzeczenie to było zgodne z prawem. Nie naruszono też – w kontekście Skarżących – przepisów w zakresie zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Zaskarżone orzeczenie nie jest też dotknięte wadą kwalifikowaną – nieważności. Jako, że prawa nie narusza nie zostało więc wydane z jego naruszaniem rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W skardze nie wykazano, ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, aby zostało ono skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 §. 1 pkt 4 K.p.a.). Ewentualne doręczenie tego orzeczenia według rozdzielnika osobom, które nie mają interesu prawnego w danej sprawie nie kreuje - z uwagi na jej przedmiot - po stronie tych podmiotów żadnych praw bądź obowiązków. Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak sentencji.