IV SA/Wa 614/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut G. Z. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów N.- część Park [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że G. Z. jako współwłaścicielka działek o nr ew. [...],[...] z obrębu [...] i działki nr ew. [...] z obrębu [...] wniosła zarzut co do przeznaczenia ich pod zieleń parkową (tereny rekreacji i sportu), a także co do braku analiz dotyczących możliwości zagospodarowania terenu i wniosła o przeznaczenie tych działek pod zabudowę jednorodzinną. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikający z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody jest zgodny z § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), pełniącymi funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewiduje utworzenie terenów rekreacyjnych oznaczonych symbolem [...] i [...]. Na terenie oznaczonym symbolem [...] znajdują się działki o nr ew. [...] i [...] , na terenie oznaczonym symbolem [...] działka o nr ew. [...]. Teren obejmujący wskazane działki położony jest pomiędzy wielkomiejską zabudową i rezerwatem przyrody "L.", w zasięgu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i ze względu na konieczność ochrony występującego na tym terenie charakterystycznego układu warstw wodonośnych dla utrzymania bilansu wodnego dla przyległych fragmentów lasu, wprowadzenie zabudowy mogłoby doprowadzić do zaniku warstwy wodonośnej. Teren przyleśny oznaczony symbolem [...], na którym położona jest działka nr [...], wymaga pokrycia w całości pokryciem roślinnością ze względu na istniejące oczko wodne, ochronę zoocen leśnych i wodnych, a nadto działka ta z uwagi na powierzchnię -150 m2 - nie nadaje się pod zabudowę. Ze względu na ochronę rezerwatu przed nadmierną frekwencją oraz w celu zabezpieczenia potrzeb społecznych w zakresie rekreacji na obrzeżach lasu przewidziano w planie utworzenie zespołu rekreacyjno-sportowo-parkowego, w którym dopuszcza się tylko 10 % zainwestowanie kubaturowe związane z funkcją terenu w wyznaczonym miejscu, określonym przez warunki gruntowo-wodne. Dlatego też nie jest możliwe przeznaczenie wskazanych wyżej działek pod zabudowę jednorodzinną, co również wynika z analizy występujących na tym terenie uwarunkowań zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109/ póz. 1157). Rada pokreśliła, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. z 1999 r. Dz. U. nr 15, póz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980r. o samorządzie gminnym obowiązkiem gminy jest dbać o ład przestrzenny, ochronę środowiska i przyrody. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają poza ramy określone w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającym zakres ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła G. Z. podnosząc, iż Rada Miasta nie odniosła się do jej zarzutu dotyczącego braku analizy co do możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy, a zwłaszcza jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego na terenie działek o numerach: [...]; [...]. W ocenie skarżącej Rada Miasta nie była uprawniona do przeznaczenia wymienionych działek w projekcie planu na tereny rekreacyjne w ramach realizacji zadań publicznych, gdyż katalog celów publicznych w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami nie zalicza do nich funkcji rekreacji. Funkcja ta jako cel publiczny nie jest wymieniona w innych ustawach, o jakich mowa w art. 6 pkt 10 cyt. wyżej ustawy. Poza tym nie wykazano, iż w budżecie Miasta zagwarantowane są środki finansowe na realizację tej funkcji, jak też na roszczenia wynikające z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż w obszernym uzasadnieniu wyjaśniła, iż konieczność przeznaczenia terenu na cele parku oraz przeciwwskazania dla lokalizacji zabudowy dla tego terenu, wynika z potrzeby ochrony stosunków wodnych z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu L., na co wskazuje opracowana w ramach planu prognoza przyrodnicza. Rada przyznała, iż aczkolwiek realizacja parku, jako terenu zielonego ogólnie dostępnego, nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), to jednak umieszczenie tego parku w miejscowym planie stanowi realizację ustawowych obowiązków gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem gmina może i ma obowiązek przeznaczać tereny na cele publiczne, przy czym realizacja tych celów uwarunkowana jest uzyskaniem tytułu prawnego do gruntu na drodze umowy, służebności lub jego wykupu. Bezpodstawny jest zarzut skargi co do braku wykazania zagwarantowania w budżecie środków finansowych na realizację funkcji określonej w planie oraz na odszkodowania dla właścicieli, gdyż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie stawia wymogu wykazania tych okoliczności w uchwale odnoszącej się do wniesionego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1994r. Dz. U. Nr 15, póz. 139 ze zm.), ale mającej zastosowanie w sprawie niniejszej na mocy art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem, przy czym celowość i trafność przyjętych w planie rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego. Stosownie do powołanego wyżej art. 85 ust. 2 , jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. postanowiła, iż dla N. plan będzie ustalany etapami, zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 3 lipca 2003 roku. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącej przed wszystkim należy stwierdzić, iż przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowano warunków z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określających szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zresztą skarżąca nie kwestionowała. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przyjęcie w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutu, jeżeli rada gminy działała w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu i uprawnienia tego nie nadużyła (czyt. Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego. Wspólnota 1998r., Nr 37, wyrok NSA z dnia 2 października 2003r., sygn. IV SA 2182/03, niepublikowany). To uprawnienie oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, a to nie może być rozumiane jako dowolność działania. Niemniej jednak rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Jak stanowi ust. 1 wymienionego art. 1 podstawą planowania jest zrównoważony rozwój, a więc w celu jego osiągnięcia powinny być uwzględnione okoliczności, które przykładowo wymienia ust. 2 tego artykułu. Warto przy tym zauważyć, iż z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie zakłada w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględnianie przy planowaniu przestrzennym. Niemniej jednak gmina, która w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990r. obowiązana jest do realizacji określonych w art. 7 zadań własnych, siłą rzeczy w pierwszej kolejności będzie dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów, a to zaś będzie powodowało konflikt interesów, bowiem w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Zważyć tymczasem należy, iż w świetle art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego i wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności, jak też determinują treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Podkreślenia również wymaga, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie nie tylko dla właściciela nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, ale również dla właściciela nieruchomości sąsiednich, bowiem na sposób zagospodarowania nieruchomości wpływa nie tylko jej przeznaczenie określone w planie, ale również przeznaczenie sąsiednich do niej nieruchomości. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż rada gminy rozpoznając zarzuty winna nie tylko rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, ale również skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęty w projekcie planu zagospodarowania sposób zagospodarowania działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...], stanowiących współwłasność skarżącej, jest niezgodny z prawem. Rada Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała na przekonujące powody przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń parkową (tereny rekreacji i sportu) oznaczone w planie symbolem [...], oraz przeznaczenia działek [...] i [...] na funkcje rekreacyjne oznaczone symbolem [...]. Podana argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że rada przeznaczając wymienione działki na realizację celów rekreacyjnych - parku ogólnie dostępnego – przekroczyła uprawnienia wynikające z powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan rada nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winna działać zgodnie z potrzebami lokalnej społeczności, zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek realizacji ustawowych zdań. Rozwiązanie to, jak wyjaśnił organ, zostało przyjęte w oparciu o opracowaną prognozę przyrodniczą z której wynika, iż na terenie- na którym położone są działki skarżącej - zachodzi konieczność ochrony stosunków wodnych w związku z sąsiedztwem rezerwatu przyrody L., zaś wprowadzenie na tym terenie możliwości realizacji budownictwa mogłoby doprowadzić do zaniku warstw wodonośnych, a tym, samym przyczynić się do zakłócenia bilansu wodnego przyległych terenów leśnych. W tych warunkach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej co do braku analizy pod kątem możliwości realizacji budownictwa na terenie jego nieruchomości. Zauważyć należy, iż zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została opracowania prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, E. O., zawierającą wspomnianą wyżej prognozę przyrodniczą, z którą skarżąca mogła się zapoznać, gdyż została podana do publicznego wglądu. Podzielić należy stanowisko Rady, wyrażone w odpowiedzi na skargę, o bezzasadności zarzutu nie wykazania, iż w budżecie Miasta W. zostały zagwarantowane środki finansowe na realizację przyjętej w planie funkcji rekreacyjnej oraz na zaspokojenie roszczeń z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepisy tej ustawy takiego wymogu nie stawiają. Mając na uwadze podane powyżej okoliczności należało uznać zarzuty skargi za chybione. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.