IV SA/Wa 615/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Rada Miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut E. S. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów N. - część Park [...]. W uzasadnieniu uchwały podano, że E. S. jako właścicielka działek nr ew. [...] z obrębu [...] wniosła zarzut co przeznaczenia tej działki pod zieleń parkową (tereny rekreacji i sportu), i wnioskując o jej przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Organ podkreślił, iż ustalenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikający z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody jest zgodny z § 3 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. - zgodnie z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), pełniącymi funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewiduje utworzenie terenów rekreacyjnych oznaczonych symbolem [...] i [...]. Na terenie oznaczonym symbolem [...] znajduje się działka nr ew. [...], na którym przewidziane są funkcje rekreacyjne z zielenią. Teren obejmujący wskazane działki położony jest pomiędzy wielkomiejską zabudową i rezerwatem przyrody "L.", w zasięgu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i ze względu na konieczność ochrony występującego na tym terenie charakterystycznego układu warstw wodonośnych dla utrzymania bilansu wodnego dla przyległych fragmentów lasu, wprowadzenie zabudowy mogłoby doprowadzić do zaniku warstwy wodonośnej. Specyfika położenia terenu i wartości środowiska wskazują, iż teren ten może być jedynie przeznaczony na funkcje rekreacyjne w zieleni, znajdujące się w północnej części terenu wzgórze, tzw. Góra [...], wykorzystywana od dawna do celów rekreacyjno-sportowych, zostało zgodnie z projektem planu włączone w granice Parku [...], jako element współgrający z jego funkcją. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej na południowej stronie wzgórza, gdzie znajduje się działka nr [...] spowoduje odcięcie tego fragmentu od pozostałych terenów parku, uniemożliwiając wykorzystanie góry w dotychczasowy sposób. Dlatego też nie jest możliwe przeznaczenie wskazanej wyżej działki pod zabudowę jednorodzinną, co również wynika z analizy występujących na tym terenie uwarunkowań zawartych w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, póz. 1157). Rada pokreśliła, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. z 1999 r. Dz. U. nr 15, póz. 139 ze zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980r. o samorządzie gminnym obowiązkiem gminy jest dbać o ład przestrzenny, ochronę środowiska i przyrody. Ustalenia przedmiotowego planu nie wykraczają poza ramy określone w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającym zakres ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w których zostali zapisany obowiązek poszanowania prawa własności osób fizycznych i prawnych w działaniach organów uprawnionych do kształtowania sposobu zagospodarowania terenu oraz art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo własności podlega ochronie prawnej równej dla każdego podmiotu, a nadto ust. 3 tego artykułu stanowi, iż ograniczenie własności jest dopuszczalne jedynie w drodze ustawy i w tym zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, sporną działkę nabyła aktem notarialnym w dniu [...] grudnia 1993r., z którego wynika, iż działka ta zgodnie z obowiązującym wówczas planem położona była w obrębie terenu przeznaczonego pod funkcje mieszkaniowo-usługowe ([...]). Wskazana działka znajduje się na skraju terenu o intensywnej, wielkomiejskiej zabudowie, bezpośrednio przylega do działka na której w latach dziewięćdziesiątych został wybudowany dom jednorodzinny. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie Rady, że na tym terenie znajduje się park, który zostanie zniszczony w razie wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej, skoro zabudowa na tym terenie istnieje. Zdaniem skarżącej, Rada przed podjęciem zaskarżonej uchwały powinna zbadać, czy większe zagrożenie dla środowiska i rezerwatu stanowi dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na spornej działce, czy też realizacja kompleksu rekreacyjnego przeznaczonego dla tysięcy ludzi i setek samochodów. Włączenie działki skarżącej do projektowanego Parku [...] pozbawi ją całkowicie możliwości realizacji praw właścicielskich związanych z tą nieruchomością. Ustalenia planu naruszają jej interes prawny i faktyczny, z tego też powodu wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż w obszernym uzasadnieniu wyjaśniła, iż konieczność przeznaczenia terenu na cele parku oraz przeciwwskazania dla lokalizacji zabudowy dla tego terenu, wynikają z potrzeby ochrony stosunków wodnych z uwagi na sąsiedztwo rezerwatu L., na co wskazuje opracowana w ramach planu prognoza przyrodnicza. Realizacja parku, jako terenu zielonego ogólnie dostępnego jest wystarczającym powodem do wykluczenia na tym terenie realizacji zabudowy. Ponadto umieszczenie parku w miejscowym planie stanowi realizację ustawowych obowiązków gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym na cele budowlane, nie zamyka prawnych możliwości przeznaczenia tej nieruchomości na inne cele w nowym planie. W poprzednio obowiązującym planie sporna działka znajdowała się w strefie [...] - mieszkaniowo-usługowej, ale zarazem w strefie ochronnej rezerwatu, przy czym plan ten przewidywał na tym terenie lokalizację "parku dzielnicowego". Z treści aktu notarialnego (§ 1b), na który powołuje się skarżąca, wynika, iż o ewentualnym prawie zabudowy nabytej działki przesądzi dopiero "zatwierdzenie planu szczegółowego U.". Według uchwały z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] Rady W., stanowiącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania W. teren ten jest przeznaczony na park i w razie przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową zamiast pod park, plan miejscowy byłby niezgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1994r. Dz. U. Nr 15, póz. 139 ze zm.), ale mającej zastosowanie w sprawie niniejszej na mocy art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem, przy czym celowość i trafność przyjętych w planie rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego. Stosownie do powołanego wyżej art. 85 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to jest przed 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu, do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. postanowiła, iż dla N. plan będzie ustalany etapami, zaś o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu zawiadomiono w dniu 3 lipca 2003 roku. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącej przed wszystkim należy stwierdzić, iż przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowano warunków z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określających szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego zresztą skarżąca nie kwestionowała. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez przyjęcie w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z równoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutu, jeżeli rada gminy działała w ramach przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu i uprawnienia tego nie nadużyła (czyt. Z. Niewiadomski Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37, wyrok NSA z dnia 2 października 2003r., sygn. IV SA 2182/03, niepublikowany). To uprawnienie oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, a to nie może być rozumiane jako dowolność działania. Niemniej jednak rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Jak stanowi ust. 1 wymienionego art. 1 podstawą planowania jest zrównoważony rozwój, a więc w celu jego osiągnięcia powinny być uwzględnione okoliczności, które przykładowo wymienia ust. 2 tego artykułu. Warto przy tym zauważyć, iż z przepisów tych wynika, iż ustawodawca nie zakłada w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględnianie przy planowaniu przestrzennym. Niemniej jednak gmina, która w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990r. obowiązana jest do realizacji określonych w art. 7 zadań własnych, siłą rzeczy w pierwszej kolejności będzie dbać o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów, a to zaś będzie powodowało konflikt interesów, bowiem w interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Zważyć tymczasem należy, iż w świetle art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter norm prawa powszechnie obowiązującego i wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności, jak też determinują treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). Podkreślenia również wymaga, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie nie tylko dla właściciela nieruchomości, których te ustalenia dotyczą, ale również dla właściciela nieruchomości sąsiednich, bowiem na sposób zagospodarowania nieruchomości wpływa nie tylko jej przeznaczenie określone w planie, ale również przeznaczenie sąsiednich do niej nieruchomości. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż rada gminy rozpoznając zarzuty winna nie tylko rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut, ale również skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęty w projekcie planu zagospodarowania sposób zagospodarowania działki o nr [...], stanowiącej własność skarżącej, jest niezgodny z prawem. Rada Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała na przekonujące powody przeznaczenia tej działki na funkcje rekreacyjne oznaczone symbolem [...]. Podana argumentacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że rada przeznaczając wymienione działki na realizację celów rekreacyjnych - parku ogólnie dostępnego – przekroczyła uprawnienia wynikające z powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan rada nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winna działać zgodnie z potrzebami lokalnej społeczności, zwłaszcza że ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek realizacji ustawowych zdań. Rozwiązanie to, jak wyjaśnił organ, zostało przyjęte w oparciu o opracowaną prognozę przyrodniczą z której wynika, iż na terenie - na którym położona jest działka skarżącej - zachodzi konieczność ochrony stosunków wodnych w związku z sąsiedztwem rezerwatu przyrody L., zaś wprowadzenie na tym terenie możliwości realizacji budownictwa mogłoby doprowadzić do zaniku warstw wodonośnych, a tym, samym przyczynić się do zakłócenia bilansu wodnego przyległych terenów leśnych. W tych warunkach nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej co do braku analizy pod kątem możliwości realizacji budownictwa na terenie jej nieruchomości. Zauważyć należy, iż zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została opracowania prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przez biegłego z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, E. O., zawierającą wspomnianą wyżej prognozę przyrodniczą, z którą skarżąca mogła się zapoznać, gdyż została podana do publicznego wglądu. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 64 Konstytucji RP chroniącego własność, podnieść należy, iż ten sam jednak przepis, co zresztą podnosi sama skarżąca, dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (por. art. 140 k.c.). Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której są przygotowany i uchwalany był omawiany wyżej miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego [...], jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Nie ulega wątpliwości, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. naruszają interes prawny skarżącej, niemniej Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, Rada nadużyła -tzw. w doktrynie - "władztwa planistycznego", przeznaczając działkę skarżącej na cele publiczne - realizację parku i terenów sportowo-rekreacyjnych. Mając na uwadze podane powyżej okoliczności należało uznać zarzuty skargi za chybione. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.