IV SA/Wa 618/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...].12. 2003 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji - kapitanat portu rzecznego, polegającej na przebudowie - zmianie sposobu użytkowania i częściowej nadbudowie poddaszem użytkowym części budynku wolnostojącego, z budową przyłącza gazowego i telefonicznego, przewidzianych na części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu podniesiono, że teren inwestycji położony jest w granicach zabytkowego zespołu urbanistycznego, na którym wykształciły się dominanty architektoniczne: zamek, spichlerz i zespół szkolny. Przeznaczony do przebudowy budynek magazynowy usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie spichlerza zamkowego z 1650 r. Częściowa nadbudowa jest zabiegiem niewskazanym, wpłynie bowiem ujemnie na ekspozycję zabytkowego spichlerza i wprowadzi dysharmonię w historycznym układzie kompozycyjno-przestrzennym. Na miejsce lokalizacji kapitanatu zaproponowano spichlerz, który ze względu na stan zachowania wymaga podjęcia prac konserwatorskich. Wskutek zażalenia wniesionego przez inwestora Gminy K, Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu omówiono zapisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, iż ze względu na umiejscowienie planowanej inwestycji niezbędna jest ocena wpływu nadbudowy budynku na powiązanie widoku z zabytkowymi elementami architektury. Podzielił organ w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina K. wniosła o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji. Skarżący podniósł naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, 10 i 20 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienie Gminie K. realizacji potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy w sprawach ładu przestrzennego, gospodarki wodnej i turystyki, art. 1 ust.2 pkt 1, 2, 4, 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 52 ust. 3 powołanej ostatnio ustawy poprzez uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od lokalizacji kapitanatu portu w budynku Spichlerza zamkowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "b" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, iż projektowana przebudowa z nadbudową budynku ujemnie wpłynie na walory widokowe z zabytkowymi elementami dawnego podzamcza. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie istnieją przepisy, które upoważniałyby konserwatora do podejmowania za samorząd gminny decyzji o miejscach lokalizacji inwestycji i priorytetach prowadzenia prac budowlanych. Czynności te jako zadania własne gminy należą wyłącznie do organów samorządu terytorialnego. Proponowana przez konserwatora lokalizacja kapitanatu w budynku spichlerza jest niemożliwa z punktu widzenia wysokości nakładów poniesionych przez Gminę na przebudowę i remont tego obiektu. Spichlerz jest w katastrofalnym stanie technicznym, nie jest natomiast możliwa jego adaptacja częściowa na potrzeby kapitanatu. Przeznaczenie nadto spichlerza w całości na potrzeby tego przedsięwzięcia jest chybione, gdyż jego kubatura i powierzchnia jest zdecydowanie za duża. Zdaniem skarżącego propozycja lokalizacji kapitanatu w spichlerzu stanowi naruszenie art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy od spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W ocenie skarżącej Gminy planowane zamierzenie w żaden sposób nie przesłoni zabytkowej sylwety zespołu zamkowego i spichlerza. Nadto spichlerz jest budynkiem ok. dwukrotnie wyższym od planowanej wysokości budynku kapitanatu. Mając na uwadze wygląd architektury i sylwety przebudowy wnioskowanego budynku w relacji do zamkowego zespołu zabytkowego i układu urbanistycznego historycznej części miasta wprowadzono do projektu decyzji szereg warunków zmierzających do pełnej ochrony konserwatorskiej tego przedsięwzięcia. Ścisłe dostosowanie się do wytycznych konserwatorskich w zakresie rozwiązań przestrzennych, technologicznych i materiałowych zapewni spełnienie wszelkich wymogów przewidzianych przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podstawę jej uwzględnienia stanowi naruszenie przez organy obydwu instancji art. 77 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim stwierdzić należy, że postanowienia wydawane przez organ ochrony zabytków w trybie art. 91 ust. 4 pkt. 4) ustawy z dn. 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) mają charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje, jak również postanowienia uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej zobligowany jest także do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ w każdym wypadku musi podać przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Przy czym załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji (postanowienia) nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadnienia postanowień nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podstawa odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego ograniczyła się do stwierdzenia, iż nadbudowa obiektu wpłynie ujemnie na ekspozycję zabytkowego spichlerza i wprowadzi dysharmonię w historycznym układzie kompozycyjno-przestrzennym. Organ nie poczynił zaś żadnych ustaleń na czym będzie polegała owa dysharmonia, jakie konkretnie walory objęte ochroną konserwatorską będą zakłócone wskutek przebudowy i nadbudowy obiektu. Stwierdzenie jedynie, iż zostanie zakłócony układ kompozycyjno-przestrzenny bez wskazania jaka konkretnie przestrzeń zostanie naruszona, nie wyjaśnia w sposób dostateczny stanu rzeczy i nie pozwala na analizę przesłanek, którymi kierował się organ. Nie odniesiono się jakie będzie miał gabaryty planowany kapitanat i w jaki sposób zakłócona zostanie przestrzeń wokół tego obiektu. W przypadku zaś uzasadnienia orzeczenia o charakterze uznaniowym najpierw winien się znaleźć dokładny opis stanu faktycznego, a następnie wnioski wywiedzione w oparciu o tenże stan oraz normę prawa materialnego. Ten sam rodzaj wadliwości dotyczy argumentu polegającego na zaburzeniu ekspozycji zabytkowego spichlerza. Konserwator w żaden sposób nie dokonał analizy w jaki sposób nadbudowa wpłynie ujemnie na tę ekspozycję i z jakiego powodu naruszy powstałe w wyniku procesów historycznych dominanty architektoniczne. Zwłaszcza jak podnosi skarżący, a czego nie ustaliły organy podejmujące rozstrzygnięcie, wskutek nadbudowy powstanie obiekt, który będzie niższy o połowę od istniejącego spichlerza zamkowego. Wobec powyższego Sąd uznał, że kwestionowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak szczegółowych ustaleń faktycznych nie pozwala na ocenę, czy odmowa uzgodnienia projektowanej inwestycji mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nie można natomiast podzielić zarzutów skargi w zakresie naruszenia powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Gmina bowiem może realizować zadania własne wskazane w tym akcie prawnym w granicach zakreślonych i ograniczonych innymi przepisami. Takim przepisem jest zapis wymagający uzgodnienia inwestycji z organem ochrony zabytków. Jeżeli konserwator wywiedzie, czego w ocenie Sądu nie zrobił, iż przedsięwzięcie narusza normy w zakresie ochrony zabytków, Gmina nie będzie mogła wbrew stanowisku tego organu realizować swoich zadań. Nie można także uznać, iż konserwator odmawiając uzgodnienia inwestycji i jednocześnie proponując spichlerz zamkowy jako lokalizację kapitanatu, naruszył art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż nie można przyjąć, iż uzależnił uzgodnienie projektu decyzji od zobowiązania się Gminy do spełnienia nieprzewidzianych przepisami świadczeń lub warunków. Organ odmawiając uzgodnienia wskazał jedynie, iż pożądaną lokalizacją kapitanatu mógłby być spichlerz. Przede wszystkim jednak przepis ten dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, nie zaś postępowań uzgodnieniowych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku uprawnionego podmiotu. E.W.