IV SA/Wa 619/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z [...] lutego 2012r. - zaskarżoną skargą przez Gminę B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie odwoławcze toczące się w związku z wydaniem w dniu [...] listopada 2011 r. przez Ministra decyzji zarówno pozbawiającej charakteru ochronnego i nadającej taki charakter lasom położonym w Nadleśnictwie B. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podał, iż Gmina B. - z uwagi na okoliczność, że rada gminy jest organem współdziałającym (opiniującym) w sprawie, w której minister właściwy do spraw środowiska w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o lasach, uznaje las za ochronny - nie może być stroną takiego postępowania, w konsekwencji i wnosić w takim postępowaniu środków zaskarżenia. Dlatego przedmiotowe postępowanie zainicjowane wnioskiem Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy należało umorzyć. Gmina B. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 16 ustawy o lasach, art. 28 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania o uznanie lasów za ochronne. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny, którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] lutego 2012r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanego w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Środowiska - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 K.p.a. - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jako że zaskarżona decyzja wydana została przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na, stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Przy tym nie ma znaczenia zarówno treść i charakter podjętego rozstrzygnięcia, albowiem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wyłącza jego zastosowania z uwagi na wymienione okoliczności, wyraźnie natomiast stanowi, iż pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ zaskarżonej decyzji, następnie z kolei zakwestionowanej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2010r. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwszą decyzję z [...] listopada 2011r., jak i kolejną decyzję, podjętą po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z [...] lutego 2012r., wydała i podpisała ta sama osoba, tj. działający z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarz Stanu Główny Konserwator Przyrody - J. Z. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Środowiska, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, zamiast np. samego piastuna funkcji, czyli Ministra Środowiska bądź innego pracownika organu - stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), tym samym uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do treści skargi. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.