IV SA/Wa 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej też "Minister" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. M., Pana J. M., Pana M. M. i Pana J. M. (dalej: skarżący) od decyzji Wojewody [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2014r. nr: [...], w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. - dalej k.p.a.), uchylił wskazaną decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3.909,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0075 ha a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...], obr. [...], oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. 0,0075 ha, decyzją Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...], została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] [...] o ciągi pieszo-jezdne w m. [...] na odcinku od km 547+447,50 do km 551+300,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak: [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 201 Or. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wys. 3.619,17 na rzecz A. M., J. M., J. M., M. M., J. M., M. M. oraz o ustaleniu odszkodowania w wys. 723,83zł na rzecz wierzyciela hipotecznego tj. Skarbu Państwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...], za wygaszenie hipoteki obciążającej udział M. M. a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania. Od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2010r. zostało wniesione odwołanie przez A. M., M. M., J. M., J. M., J. M., którzy wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Organ II instancji po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu, że przyczyną dla której w/w decyzja zostaje uchylona jest naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez nieustalenie pełnego kręgu stron postępowania, w tym następców prawnych po zmarłym M. M. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wys. 3.909,00zł na rzecz A. M., J. M., J. M., M . M., J. M., U. M. oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od powyższej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2014r. odwołanie do organu II instancji złożyli: J. M., A. M., J. M. oraz M. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu zarzucono przekroczenie 30 dniowego terminu do wydania decyzji o odszkodowaniu liczonego od dnia przyjęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, brak przyznania nieruchomości zamiennej, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], brak odszkodowania za korzyści płynące z upraw działki rolnej oraz brak przyznania pełnego odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości. Minister po rozpoznaniu złożonego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ przywołał obowiązujące w sprawie przepisy oraz wskazał, że organ prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ zauważył jednak, że z akt sprawy a w szczególności z protokołu inwentaryzacji nieruchomości z dnia [...] grudnia 2008r. i aneksu do tego protokołu z dnia [...] stycznia 2009r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana R. W., przy udziale właściciela nieruchomości Pana J. M. wynika, że na wycenianej działce [...] znajdowały się nasadzenia roślinne w postaci olszy - 5 szt. Organ wskazał również, że w odwołaniu od decyzji zawarte również zostało stwierdzenie, że na przedmiotowym gruncie znajdowały się nasadzenia. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013r., a który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania bezzasadnie pominął przy wycenie składniki roślinne znajdujące się na wycenianej działce. Organ powołał się przy tym na art. 46 § 1 k.c. oraz art. 47 § 1 i art. 48 k.c. wskazując, iż do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy odszkodowanie winno przysługiwać również za nasadzenia przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Z tego względu rzeczoznawca winien ustalić wartość wszystkich części składowych znajdujących się na przedmiotowej działce a organ I instancji przyznać odszkodowanie nie tylko za utracone prawo własności do gruntu, ale również za jej część składową. Organ wskazał również, że w wypadku gdy określona cześć składowa gruntu nie przedstawia żadnej wartości użytkowej, wówczas odpowiednia informacja powinna zostać umieszczona przez biegłego w sporządzonym operacie szacunkowym. Z powyższych względów organ II instancji doszedł do przekonania, że wobec ujawnionych rozbieżności odnośnie wyceny składników roślinnych, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz sporządzenia ponownej wyceny nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich dostępnych danych dotyczących składników roślinnych. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również szczegółowo do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za niezasadne. Ze wskazanym powyżej rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się Pani A. M., J. M., J. M., M. M., i J. M. zarzucając, że: - organ w sposób nieprawidłowy sformułował sentencję rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 138 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie winno zawierać sformułowanie, że decyzją tą organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; - w wypadku skarżących nie dopełniono wymogów art. 17 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 687 z późn. zm.), przez co nie zmieniono posiadania, bowiem działka [...] w dalszym ciągu jest w posiadaniu skarżących i nie została objęta w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. - część rodzinnego gospodarstwa skarżących w skład, którego wchodziła również działka nr ew. [...] siłą została zabrana zmniejszając tym samym gospodarstwo rolne, co ma ujemne skutki bowiem obecnie skarżący są zobligowani do wnoszenia wyższego podatku a dodatkowo dotychczasowe gospodarstwo rodzinne "rozpada się . - nie otrzymali odszkodowania za bezumowne użytkowanie działki [...] od sierpnia 2008r. - ponoszą szkodę na skutek nieprawidłowego i długotrwałego rozpoznawania sprawy przez Wojewodę [...], który gdyby prawidłowo rozpoznał sprawę to strona mogłaby korzystać ze środków pochodzących z odszkodowania. - pominięcie w operacie przez biegłego faktu, że na przedmiotowej nieruchomości było gospodarstwo rolne, które przynosiło określone dochody a zatem odjęta im część nieruchomości miała określone znaczenie dla tej działalności, co winno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości odszkodowania. - został przekroczony 30 dniowy termin do wydania decyzji o odszkodowaniu - organ nie rozważył w sposób prawidłowy nabycia a następnie przyznania w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zamian za przejętą nieruchomość, nieruchomości zamiennej, co doprowadziłoby do restytucji naturalnej gospodarstwa rodzinnego skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – tj..Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja kasacyjna została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (i argumentów w/w uzasadnienia, przyjmując je za prawidłowe, Sąd co do zasady nie będzie powielał). Badając niniejszą sprawę przede wszystkim należy podnieść, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, tj.: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej organ nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nieuwzględnienie przy szacowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego naniesień, które jak wynika z protokołu inwentaryzacji nieruchomości z dnia [...] grudnia 2008r. i sporządzonego doń aneksu z dnia [...] stycznia 2009r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pana R. W. przy udziale Pana J. M., znajdowały się na nieruchomości wywłaszczonej i na co wskazywała strona skarżąca m. in. w odwołaniu, powoduje bowiem, iż sprawa przez organ nie została wyjaśniona w znacznej części. Nie zostało, bowiem przeprowadzone w tym zakresie żadne postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby na ustalenie wartości naniesień znajdujących się na nieruchomości, co niewątpliwie należy uznać za istotne uchybienie mające wpływ na wynik postępowania, w tym tak jak w niniejszej sprawie, mogący mieć wpływ na wysokość należnego odszkodowania. Sąd na marginesie jedynie w tym miejscu zauważa, mając na względzie, że strona sformułowała w skardze zarzut w tym zakresie, iż rację ma strona skarżąca wskazując, że organ II instancji w sposób nieprecyzyjny określił sentencję skarżonego orzeczenia -brak bowiem w niej wskazania, iż decyzja organu I instancji zostaje uchylona w całości. Uchybienie to jednak nie miało żadnego znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, a nadto z treści decyzji w sposób nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. została uchylona w całości i że sprawa do ponownego rozpatrzenia została przekazana w pełnym zakresie. Zatem ponieważ wykonany w sprawie operat szacunkowy dotyczy tylko gruntu bez jakiegokolwiek odniesienia się do naniesień znajdujących się na tym gruncie a zaskarżona decyzja organu I instancji również w tym zakresie nie zawiera żadnych wyjaśnień ani stanowiska organu, co oznacza, że wskazane braki dotyczą istoty wydanego rozstrzygnięcia, to organ II instancji słusznie uznał że, tego rodzaju brak nie może być sanowany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność i zlecanie sporządzenia nowego operatu przed organem II instancji naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tym samym organ II instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia a zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza reguły wynikającej z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że są one bezzasadne. Skarżący nie podaje żadnych argumentów merytorycznych świadczących o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście naruszenia przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego i odnoszą się de facto do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do kwestii prawidłowości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzje o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art.138 § 2 k.p.a." A zatem tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 2279/13). Podkreślić przy tym wypada, że interesy strony w takim postępowaniu są zabezpieczone, postępowanie administracyjne trwa nadal, a decyzja kasacyjna nie kończy go. Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.