IV SA/Wa 620/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na zniszczenie siedliska ptaków oddala skargę Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.",, orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o odmowie p. M. W., zwanemu dalej "Wnioskodawcą", zezwolenia na zniszczenie siedlisk, wskazanych 14 gatunków ptaków na działce geodezyjnej nr ew. [...] (obr. [...]), gm. W. Rozstrzygniecie zostało wydane wobec wniesienia przez Wnioskodawcę odwołania, gdzie podniesiono zarzuty: - wydanie orzeczenia w bezprzedmiotowym postępowaniu, gdy organ podał "na wyrost" całą listę gatunków, wymienioną w decyzji z [...] lipca 2015 r. (znak: [...]), stwierdzonych w trakcie wizji terenowej, przeprowadzonej 20 maja 2015 r., bez uprawdopodobnienia, że gatunki te faktycznie posiadają siedliska na działce Wnioskodawcy; tymczasem, w trakcie wizji terenowej, nie stwierdzono żadnych gniazd ani dziupli, - naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - organ administracji, prowadząc dane postępowanie, musi orzekać w zakresie wniosku, który był powodem jego wszczęcia; stanowisko to jest zbieżne z wyrażanym w judykaturze (przywołano m.in. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1812/11 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA), - zaskarżoną decyzję wydano na gatunki wymienione we wniosku; organ administracji nie może narzucać stronie treści wniosku, ani nakazać podmiotowi samego wystąpienia z wnioskiem; nie jest możliwe narzucenie wnioskodawcy listy gatunków, w stosunku do których winien uzyskać zezwolenie na odstępstwo od obowiązujących zakazów ani też wskazanie, od których zakazów należy uzyskać zezwolenie; działanie takie nie są wymagane od organu na mocy art. 7 K.p.a. - nie stanowią podjęcia "wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego"; byłoby to działanie w zastępstwie wnioskodawcy, a tym samym rażące naruszenie jego praw; ewentualne zezwolenie można wydać wyłącznie na wniosek, zawierający elementy wskazane w art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651), podpisany przez osobę upoważnioną do jego złożenia, - zgodnie z załącznikiem nr 1 (pozycje nr 163, 310, 324, 351, 360, 365, 377, 382, 391, 394, 402, 403, 424 i 441) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348) samotnik, zięba, gąsiorek, bogatka, pokrzywnica, szpak, strumieniówka, pierwiosnek, piecuszek, kapturka, strzyżyk, rudzik, kos i dzięcioł duży należą do gatunków objętych ochroną ścisłą; obowiązuje w stosunku do nich m.in. zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania (§ 6 ust. 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia), - na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze swojego działania regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą na czynności podlegające zakazom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15, w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek generalnych - braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli wnioskowane czynności nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt - oraz zaistnienia jednej z indywidualnych przesłanek, wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 tejże ustawy; przy orzekaniu o zezwoleniu zasadniczą kwestią jest więc ustalenie, czy w danej sprawie zachodzą kumulatywnie wskazane przesłanki, co jest równoznaczne z możliwością jego wydania, - organ I. instancji prawidłowo przeanalizował kwestię spełnienia trzech przesłanek koniecznych do wydania decyzji; w przedmiotowym przypadku brak jest rozwiązań alternatywnych dla czynności zniszczenia siedlisk chronionych gatunków ptaków poprzez mechaniczne zniszczenie drzewostanu (wycięcie drzew, wykarczowanie pniaków, zebranie wierzchniej warstwy gleby); celem wnioskowanych czynności ma być rolnicze kultywowanie gruntu w związku ze zmianą przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny; nie ma zaś możliwości rolniczego kultywowania gruntu w drzewostanie; w kwestii zaistnienia drugiej przesłanki stwierdzono, że - z uwagi na liczne występowanie oraz duże rozpowszechnienie wnioskowanych gatunków i stosunkowo stabilną populację lęgową, niezmniejszającą zasięgu występowania w Polsce - wnioskowane czynności nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt; analizując kwestię zaistnienia trzeciej przesłanki, koniecznej do wydania zezwolenia - jednego z warunków, wymienionych w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody - uznano, że - w przedmiotowej sprawie - w istocie żadne z nich się nie ziścił, - w konsekwencji, nie są spełnione łącznie wszystkie trzy przesłanki, warunkujące wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedlisk gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, - odnosząc się do zarzutu nie zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia przed wydaniem decyzji w I. instancji stwierdzono: w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 831/05 (dostępny w CBOSA) wskazano, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (ONSAiWSA 2006/6/157, OSP 2007/3/26; Wróbel A. Komentarz do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego); pogląd ten jest utrwalony w judykaturze; Wnioskodawca nie wykazał w przedmiotowej sprawie, w jaki sposób brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwił mu dokonanie czynności procesowych ani nie wskazał tych czynności; w związku z tym, przedmiotowy zarzut jest nieuzasadniony. W skardze Wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów: - postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z zaniechaniem zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zarówno w kontekście interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli) oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa; przy tym takie działanie organ winien podjąć także z urzędu; w konsekwencji skutkowało to brakiem jednoznacznego i precyzyjnego ustalenia przez organy obu instancji, czy na obszarze planowanego przedsięwzięcia wstępują siedliska ptaków objętych ochroną gatunkową, dla których zniszczenia jest wymagane zezwolenie wydane w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody; - art. 105 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne i precyzyjne przyjęcie, że na obszarze planowanego przedsięwzięcia występują siedliska ptaków objętych ochroną gatunkową, wymienione przez Skarżącego we wniosku, - materialnego, a mianowicie art. 5 pkt. 18 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w istocie na przedmiotowym terenie nie występują siedliska ptaków objętych ochroną gatunkową a Wnioskodawca zainicjował postępowanie w przedmiocie zezwolenia jedynie z uwagi na treść decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z [...] lipca 2015 r. Wynikało z niej, że jego uzyskanie jest wymagane. Jednak ustalenia ówcześnie poczynione, co do występowania siedlisk ptaków chronionych, były błędne, czego nie zweryfikowano w danym postępowaniu. Po prawidłowym ustaleniu, że siedliska ptaków chronionych objętych wnioskiem nie występują na danym terenie, postępowanie w przedmiocie zezwolenia należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenia. W toku postępowania Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci inwentaryzacji ornitologicznej (k. 27 – 32). Na rozprawie (k. 49) Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że – w jego ocenie - organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I. instancji, jakoby na danym terenie występowały gatunki chronione, ponieważ - gdyby tak nie było - zakwestionowałby materiał dowodowy zgromadzony w tym zakresie w I. instancji. Skarżący zakwestionował decyzję, pomimo że w istocie nie ma przesłanek do uzyskiwania zezwolenia. Zawiera ona bowiem wadliwy opis stanu rzeczywistego. Orzeczenie o umorzeniu postępowania stanowiłoby potwierdzenie, że na danym terenie nie ma gatunków chronionych, co odpowiada stanowi faktycznemu. Sąd postanowił oddalić wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie jest bezsporne (nie kwestionowano tego także na etapie skargi), że nie zachodziły przesłanki zakreślone w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 ustawy o ochronie przyrody, warunkujące możliwość udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów. W takiej sytuacji stanowisko organu, co do braku możliwości udzielenia zgody jest trafne, w kontekście uwarunkowań formalnych sprawy. Jego ponowne przytaczanie wobec uprzedniego zreferowania byłoby zbędne. Sąd uznaje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, co następuje. Zarówno zarzuty naruszania przepisów prawa procesowego jak i materialnego koncertują się na kwestii nie wykazania przez organ administracji, że na przedmiotowym terenie (objętym zakładaną zmianą sposobu użytkowania) znajdują się siedliska ptaków, które miałyby zostać zniszczone, wobec czego wystąpiono o zezwolenia. Zarzuty te są chybione, bowiem w danym postępowaniu rolą organu nie jest ustalanie, czy zasadnym jest uzyskiwanie określonego zezwolenia. Jak trafnie zauważa organ administracji, dane postępowanie o wydanie zezwolenia, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2, wobec ogólnego zakazu wyrażonego w art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, jest prowadzone na wniosek. Może być on generalnie bardzo szeroki i zawierać żądanie zwolnienia z zakazów w dowolnym zakresie, np. obejmować rozległą listę gatunków chronionych, których siedliska jedynie potencjalnie mogą występować na określonym terenie. Nieuprawniona byłaby wobec tego interpretacja przepisów zakreślających warunki udzielania zezwoleń, w takim kierunku, aby uznać, że stosowny wniosek inicjuje postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie, czy: - siedliska danych gatunków chronionych występują, zaś dopiero po pozytywnym wykazaniu tej przesłanki - możliwe jest merytorycznie zwolnienie z zakazu niszczenia tych siedlisk. Oznaczałoby to bezpodstawne przypisanie ustawodawcy woli obciążenia organów administracji publicznej powinnością prowadzenia postępowań administracyjnych m.in. faktycznie w przedmiocie ewentualnego występowania siedlisk zwierząt chronionych i - gdy nie potwierdzono ich obecności - wydawania orzeczeń, które potwierdzałyby w istocie brak ich występowania na określonych terenach. Taki charakter miałaby zaś decyzja o umorzeniu postępowania, wedle koncepcji prezentowanej przez Pełnomocnika skarżącego na rozprawie. Tego rodzaju kompetencji, których realizacja wiązałaby się z wydatkowaniem środków budżetowych (ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, wobec każdego dowolnie szerokiego wniosku) nie można przypisać organom administracji publicznej stosując wykładnię rozszerzającą. W świetle obowiązujących reguł, wyrażonych w regulacjach normatywnych, to na podmiotach korzystających z zasobów przyrodniczych ciąży - zgodnie z zasadą przezorności - obowiązek zapewnienia, aby nie doszło do zniszczenia siedlisk, a - o ile jest to konieczne - wystąpienie o stosowne zezwolenie. Niezbędne ustalenia w kwestii, czy wymagane jest uzyskanie zezwolenia, wobec stanu na dzień, gdy planowane są określone działania, muszą być dokonywane przez zainteresowanego, a - gdy ma się to wiązać z określonymi nakładami – na jego koszt. Koszty te traktować, bowiem należy, jako następstwa działań związanych z korzystaniem z zasobów środowiska, a - w myśl zasady ogólnej określonej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672) – podmiotem obowiązanym do ich podejmowania jest korzystający z tych zasobów. Brak kompetencji do wiążącego rozstrzygania, czy na danym terenie nie istnieją siedliska gatunków objętych ochroną (przez wydanie orzeczeń o umorzeniu postępowania) nie zwalnia natomiast organów administracji publicznej z obowiązku udzielania w stosownym trybie, w zakresie przewidzianym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353), danych o występujących siedliskach, które byłyby w jego posiadaniu. Nie sposób przy tym odmówić organowi administracji prawa orzeczenia o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia, gdy ma on wiedzę, że dany wniosek jest oczywiście bezzasadny, bo dane siedliska z cała pewnością nie występują bądź nie jest obiektywnie możliwe ich występowanie - dysponuje dowodami to potwierdzającymi czy wynika to z samej treści wniosku bądź zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Nie można jednak stąd wywodzić, aby każdy wniosek inicjował postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy określone siedliska gatunków chronionych występują na danym terenie, jak by tego oczekiwał Skarżący. Z uzasadnienia skarżonego aktu nie wynika, aby organ odwoławczy ustalił, że siedliska gatunków objętych odmową zezwolenia w istocie występują na danym terenie. Nie sugeruje ono również, aby podzielał tego rodzaju ustalenia organu I. instancji. Przeciwnie - wskazano jedynie, że organ administracji jest związany treścią wniosku a przyczyną domowy jest brak pozytywnych przesłanek, warunkujących zezwolenie na zniszczenie siedlisk. W takiej sytuacji nie są trafne zarzuty, jakoby uchybiono przepisom postepowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy. Nie naruszano też przepisów prawa materialnego, determinujących zakres samego zakazu niszczenia, poprzez zdefiniowanie pojęcia siedlisko. Organ nie dokonywał, bowiem oceny, czy siedliska na danym terenie występują. W tej sytuacji Sąd nie dopuścił także wniosku dowodowego, bowiem merytorycznie kwestia występowania siedlisk na danym terenie nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wywodów skargi, gdzie wskazano, że Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem, wobec treści decyzji z [...] lipca 2015 r., należy wskazać, że zawarte w uzasadnieniu informacje, skierowane do skarżącego, nie mogą być rozumiane jako treść konstytutywna orzeczenia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (decyzja - patrz k. 41-46). W następstwie konkretnych ustaleń, poczynionych ówcześnie, organ orzekający w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia poinformował wyłącznie Stronę o ciążących na niej obowiązkach w uzasadnieniu aktu. Czy poczynione ówcześnie ustalenia były prawidłowe nie było przedmiotem postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. Powyższej oceny nie zmienia uwarunkowanie formalne – okoliczność, że w sentencji utrzymanego w mocy orzeczenia organu I. instancji użyto sformułowania, "których występowanie zostało stwierdzone". Passus ten trzeba bowiem - wobec przywołanych wcześniej uwarunkowań prawnych oraz w kontekście treści uzasadnienia organu odwoławczego – traktować jedynie, jako dodatkowy (obiektywnie zbędny) opis wymienionych wcześniej gatunków, wobec treści uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2015 r. Nie jest to natomiast konstytuowane rozstrzygniecie w przedmiocie aktualnego występowania siedlisk konkretnych gatunków na działce ewidencyjnej skarżącego. Jedynie sygnalizacyjnie należy wskazać, że odnośnie kwestii podniesionych w skardze treść uzasadnienia kwestionowanego aktu jest nader lakoniczna, w kontekście przywołanych wyżej uwarunkowań prawnych wydawania zezwolenia. Nie mogło mieć to jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.