IV SA/Wa 626/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...]; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wyłączył z wydzierżawienia i przekazał w zarząd Zarządowi Głównemu P. obwody łowieckie nr [...] i [...] położone w województwie [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Środowiska na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., omyłkowo wskazaną jako z dnia [...] lutego 2007 r., które zakończył wydaniem w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzji Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, mocą której uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 roku Nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [....] czerwca 2008 r. Na skutek skargi P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1573/08, stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. i jednocześnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. w piśmie z dnia 19 grudnia 2008 r. zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r., błędnie wskazanej jako decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., podnosząc w jego uzasadnieniu, iż stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy decyduje o dopuszczalności wstrzymania wykonania tej decyzji. W obrocie prawnym nadal znajdują się bowiem dwie decyzje Ministra Środowiska przyznające zarząd nad obwodami łowieckimi nr [...] i [...] dwóm podmiotom, tj. P. oraz A. i w celu wyeliminowania dualistycznego rozstrzygnięcia administracyjnego należało uwzględnić wniosek Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P. Wstrzymanie wykonania decyzji może mieć zastosowanie w przypadku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sytuacja taka w tym przypadku występuje, gdyż przedmiotowa decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. została już uchylona w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. stwierdził nieważność tego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu zachodzi zatem przesłanka prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. po uprawomocnieniu się wyroku WSA. Po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [....] marca 2009 r. Nr [...] Minister Środowiska sprostowała z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz utrzymującym je w mocy postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w ten sposób, iż słowa w postanowieniach , decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] " zastąpił słowami ,,decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. znak [....]". Pismem z dnia 16 marca 2009 r. P. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienia, podnosząc zarzut naruszenia art. 152 § 1 kpa oraz art. 142 kpa. Ponadto zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 152 § 1 kpa pozwalający na wstrzymanie wykonania decyzji może być stosowany jedynie do momentu uprawomocnienia się decyzji podjętej w wyniku wznowienia. Jeżeli zapadła jakakolwiek decyzja w wyniku postępowania wznowieniowego, a tym bardziej decyzja o uchyleniu decyzji będącej przedmiotem takiego postępowania, organ nie ma prawa do wstrzymania wykonania decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego, gdyż w takiej sytuacji brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia. Natomiast wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji wydanej w trybie wznowienia powoduje, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, pozostając nadal w obrocie prawnym. Zdaniem strony skarżącej, bez znaczenia w tej sprawie jest fakt, że nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska wydanej w wyniku postępowania wznowieniowego, gdyż przepis art. 152 § 1 kpa nie może być stosowany w sytuacji gdy wszczęte postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § pkt 5 kpa, gdyż zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie wydane w pierwszej instancji zostały wydane przez działającego z upoważnienia Ministra podsekretarza stanu J. Z. Skarżący wskazał, że podtrzymuje w zakresie naruszenia tego przepisu zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej z dnia marca 2009 r. wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1573/08. W skardze kasacyjnej zostało przez skarżącego podniesione, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa należy stosować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 442/06 oraz 25 stycznia 2007 r., II OSK 213/06 stwierdził, iż "sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał decyzję w charakterze organu pierwszej instancji będzie on wyłączony od ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona jest bowiem osoba piastująca funkcję organu administracji a nie sam organ administracji". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa organ podniósł, iż w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w powołanym przepisie, w sytuacji gdy obie decyzje zostają wydane przez ten sam organ monokratyczny. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt P 57/07. Zdaniem organu, w wyroku tym Trybunał wprawdzie podkreślił konieczność obowiązywania i stosowania zasady i gwarancji procesowej, zgodnie z którą nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, to jednak dostrzegł ograniczenia wynikające z funkcjonowania organów monokratycznych i wobec tego wskazał na potrzebę uwzględnienia ich w procesie stosowania prawa. Zatem, z tego orzeczenia Trybunału wynika wniosek, że w przypadku organów monokratycznych wobec braku możliwości zmiany składu osobowego nie ma potrzeby zastosowania przesłanki wyłączenia przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wedle art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, może nastąpić w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Należy zauważyć, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 kpa może zostać wydane przez organ w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie wznowieniowe i gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania. Zatem, trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji poddanej kontroli w trybie wznowienia, może zostać wydane do czasu zakończenia postępowania administracyjnego i wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. W świetle powyższego należy uznać, iż Minister Środowiska, wstrzymując w dniu 3 marca 2009r. wykonanie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. po zakończeniu toczącego w stosunku do tej decyzji postępowania wznowieniowego i wydaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w dniu 1 sierpnia 2008 r. ostatecznej decyzji o jej uchyleniu, dopuścił się naruszenia art. 152 § 1 kpa. W sytuacji zakończenia postępowania administracyjnego organ nie miał podstaw prawnych do wydania tego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. i nie ma tu znaczenia, wbrew stanowisku organu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1573/08 stwierdzając nieważność obu decyzji organu naczelnego wydanych w postępowaniu wznowieniowym, jednocześnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Trafnie podniesiono w skardze, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie została wydane przez pracownika , który działając z upoważnienia Ministra Środowiska wydał postanowienie pierwszoinstancyjne, jak też zaskarżone postanowienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, iż pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż art. 24 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa zasada odnosi się również do orzeczeń organu mających formę postanowienia, a zatem skoro w rozpoznanej sprawie pierwszoinstancyjne postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r., jak też zaskarżone postanowienie drugoinstancyjne zostały wydane i podpisane przez tę samą osobę J. Z. - Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska, to tym samym został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W tych warunkach wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 kpa do wznowienia postępowania administracyjnego, a to obliguje Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wymaga podkreślenia, że stanowisko, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie nie tylko do członka organu kolegialnego, lecz również do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, znajduje oparcie w orzecznictwie sadów administracyjnych ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07). Analogiczny pogląd został niedawno wyrażony w literaturze - por. Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja?), "Państwo i prawo", nr 3/2008, s. 32-34, oraz przytoczone tam piśmiennictwo i orzecznictwo. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.