IV SA/Wa 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat E. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy C. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] tego organu z dnia [...] marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w A. (dz. ew. nr [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla J. B. została wydana [...] marca 1999 r. Ponadto organ wskazał, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, a termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji i wynosi 1 miesiąc. W przedmiotowej sprawie H. M. dowiedziała się o decyzji w dniu [...] marca 2010 r. tj. w dniu zapoznania się z aktami sprawy i fakt zaznajomienia się z całością akt potwierdziła w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. Zatem wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. został złożony po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Na ww. postanowienie H. M. wniosła zażalenie. Wskazała m. in., że dnia [...] stycznia 2011 r. wystąpiła nie o wznowienie postępowania, ale o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. tj. z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła [...] marca 2010 r., czyli 6 dni po tym, jak dowiedziała się o przedmiotowej decyzji. Ponadto podniosła, że zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a., jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność - w tym przypadku Wójta Gminy C. - o wznowieniu winien rozstrzygnąć organ wyższego stopnia, czyli SKO, który wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. W piśmie przewodnim z dnia [...] lipca 2011 r., skierowanym do organu odwoławczego wraz z zażaleniem, organ I instancji podniósł, że H. M. o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 1999 r. wiedziała co najmniej od dnia [...] października 1999 r., o czym świadczy jej pismo z tej właśnie daty, skierowane do Urzędu Gminy C. Tym samym żądanie wznowienia postępowania jest spóźnione. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia H. M., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i 150 § 1 pkt 1 k.p.a., uchyliło postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż mając na uwadze treść pisma H. M. z dnia [...] października 1999 r., za datę, w której H. M. dowiedziała się o decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. należy uznać dzień [...] października 1999 r. Zatem zgłoszony w sprawie wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2010 r. jest spóźniony o ponad 10 lat. Tym samym postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należałoby uznać za prawidłowe, aczkolwiek z innym uzasadnieniem. Organ I instancji nie rozważył jednak wskazanej przez wnioskodawczynię przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tzn. w omawianym przypadku - organu ochrony środowiska - zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), która to przyczyna może prowadzić do wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił ponadto, że § 1 i § 2 art. 146 k.p.a. mają zastosowanie dopiero po wznowieniu postępowania, nie stanowią natomiast podstawy odmowy wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Stwierdził również, że w sprawie wznowienia postępowania właściwy jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a nie organ wyższego stopnia. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Pismem z dnia 16 grudnia 2012 r., uzupełnionym w dniu 19 czerwca 2012 r., skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca o decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. dowiedziała się [...] października 1999 r. i w związku z tym nie dotrzymała miesięcznego terminu na zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a., podczas gdy skarżąca dowiedziała się o tej decyzji [...] marca 2010 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyła [...] marca 2010 r. mieszcząc się w wymaganym terminie; - art. 148 § 1 k.p.a. przez jego błędną interpretację w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, polegającą na przyjęciu, że sam fakt posiadania wiedzy o wybudowaniu domu świadczy w okolicznościach każdej sprawy, iż automatycznie posiada się również wiedzę o udzieleniu inwestorowi, który wzniósł taki dom, wymaganych pozwoleń administracyjnych. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że skarżąca we wszystkich swoich pismach podkreślała, iż pierwszy raz o istnieniu decyzji dowiedziała się [...] marca 2010 r. W piśmie z dnia [...] października 1999 r. skarżąca poprosiła Urząd Gminy C. o dostarczenie jej decyzji o warunkach zabudowy dla budynku, który został wzniesiony na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, zaznaczając jednocześnie, że nie wie, jakie decyzje wydała Gmina, wie tylko, że wybudowano dom i dokonano niwelacji terenu na sąsiedniej działce. Dom mógł być bowiem wybudowany bez wydania niezbędnych decyzji i pozwoleń, więc sama wiedza o tym, że został wybudowany, nie oznacza jednocześnie, że ma się wiedzę o tym, że na jego budowę uzyskano wymagane decyzje i pozwolenia. Urząd nigdy nie odpowiedział skarżącej na jej pismo z 1999 r. Skarżąca o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się dopiero 10 lat później i wtedy natychmiast złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2011 r. w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji wystąpienia podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a. Postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów. Pierwszy z nich obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania. Na tym etapie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy wniosek o wznowienie opiera się na jednej z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a., czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz czy pochodzi od strony, z tym zastrzeżeniem, że w sytuacji, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania powołuje jako przesłankę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena, czy podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w postępowaniu następuje dopiero po wznowieniu postępowania. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest więc możliwe dopiero po pozytywnej weryfikacji wymienionych wyżej warunków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowanym do Wojewody [...] pismem datowanym na dzień [...] marca 2010 r., H. M. wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 1999 r. ustalającą na wniosek J. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w A. na działce nr ew. [...]. Jako przesłanki wznowienia postępowania skarżąca wskazała brak udziału w postępowaniu zwyczajnym, pomimo przysługującego jej przymiotu strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu ochrony środowiska (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Organ I instancji rozpoznający wniosek był zatem zobligowany do ustalenia, czy dla każdej z przedstawionych przez wnioskodawczynię przesłanek wznowieniowych zachowany został jednomiesięczny termin. W przypadku wznowienia ze względu na brak udziału w postępowaniu zwyczajnym podmiotu będącego stroną termin ten biegnie od momentu, w którym strona dowiedziała się o istnieniu decyzji ostatecznej (art. 148 § 2 k.p.a.). W pozostałych przypadkach termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że co do zasady ciężar udowodnienia zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania spoczywa na wnioskodawcy. Powyższe nie zwalnia jednak organów administracji z obowiązku weryfikacji wyjaśnień złożonych przez wnioskodawcę, w związku z koniecznością pełnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt materiału dowodowego tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać, czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. Podjęcie przez organ administracyjny w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego ma niezwykle istotne znaczenie, a to z tego powodu, że wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu, jako godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stanowi rażące naruszenie prawa. Obowiązkowi powyższemu nie uczynił zadość organ I instancji, albowiem, jak wynika z treści postanowienia, badając wstępne przesłanki do wznowienia postępowania, ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia zachowania terminu do wznowienia postępowania na podstawie drugiej ze wskazanych przez wnioskodawczynię przesłanek tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie była natomiast przedmiotem badań organu I instancji, albowiem organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania w oparciu o przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Słuszność miał zatem organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu I instancji w całości i nakazując ustalenie wskazanej kwestii. Jednocześnie nie był uprawniony, aby we własnym zakresie czynić tego rodzaju ustalenia bowiem prowadziłoby to w jawny sposób do obejścia zasady dwuinstancyjności. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wyjaśniło natomiast, dlaczego za datę wszczęcia postępowania przyjęło dzień [...] marca 2010 r., nie zaś datę późniejszą, wskazaną przez organ I instancji tj. [...] stycznia 2011 r. Uchybienie to, choć stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie może być jednak podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem stanowisko i argumentację organu odwoławczego odnośnie niezachowania przez skarżącą jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., na którą to okoliczność, w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez wpływu pozostaje to, która ze wskazanych powyżej dat stanowi datę złożenia przez skarżącą przedmiotowego wniosku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że użyty we wskazanym powyżej przepisie zwrot: "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadała informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08). Takie informacje w rozpoznawanej sprawie były już znane H. M. w dniu [...] października 1999 r. Wskazać bowiem należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej oznaczone wskazaną powyżej datą, skierowane do Urzędu Gminy C., w którym skarżąca stwierdziła: "W związku z tym, że nie otrzymałam decyzji Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu p. J. B. zam. A., gm. C. a jestem bezpośrednim sąsiadem i mam do tego prawo zgodnie z przepisami o ochronie interesów osób trzecich proszę o przesłanie mi powyższych decyzji. Dotąd nie zostałam uznana za stronę w sprawie i nie miałam możliwości ustosunkowania się do decyzji". W ocenie Sądu przywołane twierdzenia dowodzą tego, że w dniu [...] października 1999 r. skarżąca posiadała informacje o istnieniu przedmiotowej decyzji z dnia 23 marca 1999 r. w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. To z kolei oznacza, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został uchybiony. W kontekście poczynionych przez Sąd uwag, za błędne należy zatem uznać prezentowane w skardze stanowisko, że treść pisma z dnia [...] października 1999 r. nie daje podstawy do przyjęcia, iż H. M. o istnieniu przedmiotowej decyzji dowiedziała się w dniu [...] października 1999 r. W tej sytuacji podniesione przez skarżącą zarzuty, jako nieuzasadnione, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie można także uznać, aby pismo skarżącej oznaczone datą [...] października 1999r, skierowane do Urzędu Gminy C. mogło zostać uznane wówczas jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Co prawda analiza twierdzeń w nim zawartych mogłaby sugerować, że skoro skarżąca nie została zawiadomiona o wydaniu warunków zabudowy, a wyraża wolę ustosunkowania się do tego rozstrzygnięcia, to wnosi o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4) kpa. Nie mniej jednak dalszy brak aktywności skarżącej w tym zakresie należy poczytać jako brak woli wszczęcia ówcześnie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O przyznanym adwokatowi wynagrodzeniu za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).