IV SA/Wa 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. D. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz adwokata P. K. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą Nr (...) z dnia (...) października 2007 r. Rada Gminy I., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przystąpiła do sporządzenia zmiany "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części obszaru wsi T. w gminie I." zwanego "T." zatwierdzonego Uchwałą rady Gminy I. Nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r., poz. (...), pn. "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi T. i T., tzw. Etap IV". Obszar wspominanego planu rozciągał się w sposób następujący : od północno - zachodniego narożnika działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...) pochodzącej z obrębu T., w kierunku wschodnim północną granicą działek nr (...) i (...), a następnie w kierunku północnym zachodnią granicą działki (...) do północno - zachodniego narożnika działki (...). W uzasadnieniu uchwały organ podał, iż przystąpienie do sporządzania zmiany części obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru we wsi T. w gminie I. wynika z potrzeby wyodrębnienia oraz zmiany przeznaczenia obszaru bezpośrednio przylegającego do terenu oczyszczalni ścieków, na potrzeby magazynowe Gminnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "M.". Organ wskazał także, iż w związku z otwarciem zbiornika retencyjno - infiltrującego oraz z uwagi na realizowaną bieżącą działalność przedsiębiorstwa zaistniała potrzeba organizacji parkingu dla samochodów osobowych poza terenem oczyszczalni. W uzasadnieniu podano ponadto, że wraz z organizacją parkingu samochodowego nastąpi dyslokacja terenów zieleni urządzonej w celu pełnienia funkcji ochronnych związanych z realizacją opisanych funkcji. Organ stwierdził , że planowane zmiany są zgodne z ustaleniami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy I.", zatwierdzonego zgodnie z uchwałą Rady Gminy I. nr (...) z dnia (...) maja 2005 r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. (złożonym w dniu 7 kwietnia 2008 r.) I. D. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007 r. w sprawie - jak to określiła skarżąca - zmiany przeznaczenia pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 20 metrów, zlokalizowanego wzdłuż północnego ogrodzenia oczyszczalni. W uzasadnieniu skarżąca podała, że oczyszczalnia mechaniczno - biologiczna we wsi T. jako jedyne dodatkowe zabezpieczenie - poza ogrodzeniem oczyszczalni - posiada pas zieleni izolacyjnej o szerokości 20 metrów, który zlokalizowany jest wzdłuż północnego ogrodzenia oczyszczalni. W ocenie skarżącej zmiana przeznaczenia obszaru zieleni izolacyjnej jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy I. nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. oraz nie uwzględnia wymogów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Skarżąca wskazała, iż mieszka w strefie ochronnej, natomiast przedmiotowa oczyszczalna zlokalizowana jest w zbyt bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych. Skarżąca zarzuciła także, że jak wynika z prognozy z listopada 1997 r. odory z oczyszczalni ścieków są czynnikiem nieobojętnym, którego natrętność jest uciążliwa i utrudnia swobodne korzystanie z przestrzeni oraz powoduje dyskomfort psychiczny. Skarżąca podniosła również, że Wójt Gminy I. uruchomił oczyszczalnię niezgodnie z przyjętymi założeniami oraz nie podjął działań w celu wyeliminowania szkód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wobec braku wniesienia wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku przyjęcia sprawy do rozpoznania wniósł o oddalenie skargi i uznanie, że Rada Gminy I. działała w granicach przysługującej jej właściwości oraz zakresie, a skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ powołał się na art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i wskazał, iż skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, przez co nie wyczerpała środków do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W zakresie wniosku o oddalenie skargi organ podał, iż skarga nie określa, w jakim zakresie zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego stanowi naruszenie prawa, ani nie określa w jaki sposób uchwała narusza interes prawny skarżącej. Organ podkreślił, iż skarżąca nie jest właścicielką działek objętych opracowaniem planu miejscowego, a najbliższa odległość nieruchomości będącej własnością skarżącej - tj. działki nr ew. (...) i (...) znajdują się około 130 m na północ od obszaru objętego planem miejscowym. Organ wskazał, iż poruszone w skardze kwestie dotyczą funkcjonowania oczyszczalni ścieków, która znajduje się poza zakresem opracowania zmiany planu miejscowego, ustaleń obowiązującego planu miejscowego, wymogów określonych w nieobowiązującym rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko, a ponadto oceny oddziaływania na środowisko terenu oczyszczalni znajdującej się poza zakresem opracowania zmiany planu. Organ stwierdził również, że samo podjęcie prac planistycznych nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, zatem nie może naruszać jakiegokolwiek interesu prawnego, w tym także interesu skarżącej, a na obecnym etapie postępowania trwają dopiero prace projektowe nad wyżej wymienionym planem. Postanowieniem z dnia 20 maja 2008 r. przyznane zostało skarżącej prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik - wezwany zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2008 r. do wykazania iż skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - podał, że skarżąca wyzwała do usunięcia naruszenia prawa pismami z dnia 14 grudnia 2007 r. oraz 4 lutego 2008 r., oznaczonymi jako "wniosek". Na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. strony podtrzymały wcześniej wyrażone stanowiska. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podał, że pismo skarżącej z dnia 14 grudnia 2007 r. zostało potraktowane jako wniosek do sporządzonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pismo skarżącej z dnia 6 lutego 2008 r. zostało potraktowane jako polemika ze stanowiskiem Gminy zawartym w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r. pełnomocnik organu potwierdził, że w granicach, które obejmuje zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się pas zieleni izolacyjnej oczyszczalni ścieków. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności ocenie podlegała kwestia, którą podniósł organ w odpowiedzi na skargę - tj. niewyczerpania przez skarżącą trybu określonego w art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do wskazanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia dotycząca terminu do wniesienia skargi w wymienionym przypadku oceniona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSA/WSA 2007/3/60, ZNSA 2007/2/83), w której stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W pkt. 2 wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W niniejszej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę również przepis art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a , który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie podzielił stanowiska organu, iż skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła w toku postępowania pisma - z dnia 14 grudnia 2007 r., a następnie z dnia 4 lutego 2008 r., które kwestionowały zasadność funkcjonowania oczyszczalni ścieków. Należy przede wszystkim zauważyć, iż w piśmie skarżącej z dnia 4 lutego 2008 r. znalazło się stwierdzenie dotyczące informacji o rozpoczęciu prac nad zmianą "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części obszaru we wsi T. w gminie I., zwanego T.". Pismo skarżącej wpłynęło do organu w dniu 6 lutego 2008 r. Z oświadczenia pełnomocnika organu, złożonego na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. wynika, że zostało ono potraktowane jako polemika ze stanowiskiem Gminy zawartym w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r. Wobec powyższego, należało przyjąć, iż pismo skarżącej stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast organ nie odniósł się do stanowiska skarżącej zawartego w wymienionym piśmie. W konsekwencji trzeba przyjąć, iż organ nie uwzględnił wezwania. Wniesienie zatem przez skarżącą w dniu 7 kwietnia 2008 r. skargi na uchwałę Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007 r., nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Z uwagi na okoliczności sprawy oraz fakt, iż organ nie wyjaśnił jaki charakter ma pismo skarżącej z dnia 4 lutego 2008r., biorąc pod uwagę stanowisko skarżącej, należy uznać, iż pismo to było wezwaniem organu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy I. Nr (...) z dnia (...) października 2007r. W następnej kolejności ocenie podlegała kwestia posiadania przez skarżącą legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżąca przesłankę posiadania interesu prawnego wywodziła z negatywnego oddziaływania na jej nieruchomość oczyszczalni ścieków. W skardze podniosła argumenty o niezgodności budowy przedmiotowej oczyszczalni z przepisami prawa. Ocena zasadności budowy samej oczyszczalni nie może się odbywać w niniejszym postępowaniu, gdyż przedmiotem oceny w tej sprawie jest wyłącznie uchwała Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007 r., która dotyczyła zupełnie innej materii. W odniesieniu do tej kwestii skarżąca zarzuciła, że wymieniona uchwała jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy I. nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. i przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko. Poglądu skarżącej jednak nie można podzielić. Zaskarżona uchwała z dnia (...) października 2007 r. dotyczy przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju uchwała jest niezbędnym elementem dla wszczęcia i przeprowadzenia procedury planistycznej. Istota takiej uchwały sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej, określenia zasięgu terytorialnego oraz kierunków zamierzonych działań. Konkretyzacja tych elementów następuje w dalszym etapie procedury planistycznej. Można zatem stwierdzić, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej. Tego rodzaju uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącej. Samo "przystąpienie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie ingeruje w uprawnienia skarżącej. Z uwagi na powyższe nie można podzielić stanowiska, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy I. nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r. przez co naruszony został interes prawny skarżącej. Ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007r. w żaden sposób nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Dopiero w przyszłości uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisu prawa miejscowego może naruszać interes prawny skarżącej poprzez odmienne, niekorzystnie oddziaływanie na prawo własności służące skarżącej, nawet jeżeli jej nieruchomość znajduje się poza granicami terenu objętego uchwałą Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007r. Ponadto trzeba stwierdzić, że skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 52, poz. 284 ze zm.). Wspomniany akt prawny obowiązywał bowiem jedynie do dnia 1 sierpnia 1998 r. i został uchylony przez (nieobowiązujące również i obecnie) § 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589). Ponieważ przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy I. z dnia (...) października 2007 r., zatem rozporządzenie z dnia 13 maja 1998 r. nie może się odnosić do zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Należy także podkreślić, iż okoliczności podane przez skarżącą odnoszą się de facto do naruszenia interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Dotyczy to zarzutu wpływu oddziaływania oczyszczali na środowisko oraz nie podjęcia przez Wójta Gminy I. działań w celu wyeliminowania szkód. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, lex nr 54528) Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zauważyć, iż powołane przez skarżącą okoliczności dotyczą kwestii naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała - dotycząca przystąpienia do sporządzenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części obszaru we wsi T. w gminie I. - w żaden sposób nie narusza interesu prawnego skarżącej, nie zawiera bowiem norm odnoszących się do jej uprawnień, nie kształtuje również w żaden sposób obowiązków skarżącej , nie ingeruje w jej sferę prawną. To oznacza, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zatem nie posiada legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie co skutkuje oddaleniem skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).